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加强电动自行车管理的调研考察报告
为加强对电动自行车的管理，２０**年下半年，市政府组织有关部门先后对广州、珠海、北海、上海、苏州等地的电动自行车管理工作进行了专题考察，并对我市电动自行车的基本情况进行了调研，现将有关情况报告如下：
一、电动自行车的物理结构和性能
电动自行车是近年来出现的一种新型代步工具。它以蓄电池作为辅助能源，具有两个车轮，是能实现人力骑行和电动功能的特种自行车。１９９２年，电动自行车的开发被列入国家“八五”重点科技攻关项目，真正意义上的电动自行车在上世纪９０年代末研制成功。根据１９９９年生效的《电动自行车通用技术条件》（简称国标），电动自行车的最高设计车速应不大于２０千米／小时，整车质量应不大于４０千克，电动机额定连续输出功率应不大于２４０瓦，必须具有良好的脚踏骑行功能。电动自行车的主要物理性能与电池、电机和控制器密切相关。
（一）电池
电池是电动自行车的核心部件，安装在踏板下部，用于驱动电动机。国标规定电池电压不大于４８ｖ。在电动自行车行驶过程中，随着续行里程的增加，电池电压逐步下降，从而车速也会变慢。一些生产厂家在电机额定功率３６ｖ情况下，通过使用４８ｖ甚至６０ｖ电池来提高车速。
（二）电机
电机也称马达，是电动自行车的心脏，安装在后轮轮毂上，将电能转化为机械能，使车轮转动。电机输出功率大小与电动自行车的行驶里程、行驶车速相关，如果不受控制器控制，电机额定功率越大，最高车速也就越快。
（三）控制器
控制器是电动自行车的大脑，它通过对电机进行“速度——电流”的控制来控制电机转速，从而控制车速。通常电动自行车出厂时在控制器中装有电阻，即限速装置，当断开电阻线路后，车速会明显提高。
由于电动自行车经济、便捷，因而近年来逐步成为我国一些地方城乡群众中短途出行的重要代步工具。２００４年５月１日生效的《道路交通安全法》将其纳入自行车管理后，数量迅速上升。据统计，目前全国电动自行车的保有量已超过１５００万辆。据中国自行车协会预测，我国电动自行车高速增长势头将一直持续到２０１０年。
二、我市电动自行车基本情况
（一）保有情况
我市自１９９９年１月１日对电动自行车实行登记上牌以来，到２００５年年底，全市拥有量已达４３万辆，其中市三区２０万辆，各县（市）、区２３万辆。从市三区来看，近三年的增长率均在４０％以上。有关单位曾对我市２００个准备改变以自行车为主要交通工具的用户进行调查，结果显示，有７０％的用户有意选用电动自行车等助力交通工具。可以预见，未来几年我市的电动自行车保有量还将快速增长。
（二）负面影响
一是产品质量参次不齐。虽然电动自行车的生产、销售和使用有国标、规定目录作为管理依据，但不少企业生产的产品仍存在这样那样的质量问题。XX市质量检测中心曾对列入规定目录的７种品牌的在售车辆进行抽检，结果有５种不合格。由于存在质量问题，一些电动自行车在行驶中很容易出现翻车、车身断裂、车辆失控等事故，严重威胁到乘用人员的生命安全。二是存在一定的环境污染。目前我市道路上行驶的电动自行车鱼龙混杂，共有２０００多个型号，先前上市的一些电动自行车刹车时噪音很大，引起了不少市民的反感，相关的投诉时有发生。同时，现在电动自行车废旧电池回收处置的工作机制还没有建立，管理措施没有跟上，存在一定的污染隐患。三是交通事故隐患突出。虽然国标规定电动自行车最高时速不超过２０公里，但不少产销商为了迎合消费者的求快心理，通过改装拼组使其最高速度达到４０公里以上。同时，电动自行车的刹车系统还是自行车级的，不能与车速相匹配，在高速、超重的情况下起不到制动效果。再加上电动自行车驾驶者没有系统的培训，驾驶技能没有保障，不少驾驶者安全驾驶的意识缺乏，违法掉头拐弯、闯红灯、行驶到机动车道等现象时有发生，因而很容易引起交通安全事故。据统计，仅２００５年市区就发生涉及电动自行车的交通事故１００余起，死亡事故６０起，死亡６１人。同时，电动自行车绝大部分没有投第三者责任险，一旦出现伤亡事故，受害人往往得不到及时补偿，从而诱发相应的社会纠纷，影响社会稳定。
（三）管理情况
我市主要是按照国家标准和省上有关部门规定的目录来管理电动自行车的。２００４年２月３日，省经贸委等五部门《关于加强电动自行车生产销售上牌管理的通知》（浙经贸轻纺〔２００４〕１０３号）下发后，我市由市公安局牵头，与工商、质监等部门组建了联合执法队，共同对电动自行车进行管理。市公安部门通过让销售商签订承诺书的形式，要求电动自行车销售企业只能销售规定目录上的电动自行车，并对所销售电动自行车的电池进行集中回收。违反承诺书规定的，对其所售电动自行车停止上牌。２００５年，市公安交通部门查获３家违反承诺书的企业，并进行了严肃处罚。从目前情况来看，虽然有关部门采取了一定的管理措施，取得了一定的成效，但总体上看，电动自行车在生产、销售、上牌和路面管理中还存在一定的问题，电动自行车大功率、高速度、轻摩化的趋势不断明显，涉及电动自行车的交通事故呈上升态势，对电动自行车的管理还没有形成措施得力、齐抓共管的长效管理机制。
三、其他城市管理电动自行车的主要做法
（一）主要模式
从对广州、珠海、北海、上海、苏州等城市的考察情况来看，目前各地对电动自行车的管理基本上有三种做法：
一是禁止型。代表城市是XX市、XX市。这两城市认为，城市道路交通管理的主要目标是安全、畅通，目前城市道路资源承载力有限，电动自行车上路与行人争道不安全，驶入机动车道与机动车争道更不安全。此外，在路面执法力量本来就很紧张的情况下，现有管理力量不能满足大量电动自行车上路后的管理需求。更为重要的是，电动自行车上路行驶会出现类似摩托车的种种弊端，削弱了摩托车禁行的效果。
１．XX市在电动自行车管理方面，理念超前，加强引导，稳妥操作。为树立大都市形象，确保城市道路安全畅通，从一开始就不给电动自行车上牌，不允许上路。从前几年开始，XX市就通过政府公告等形式引导市民不要购买、使用电动自行车。同时，从地方法规准备上，把对电动自行车不上牌、禁止通行写入地方交通法规，并积极争取广东省支持。
２．XX市在电动自行车管理方面，正面引导，加强管理，法规保障。为了维护特区的城市形象，维护城市道路的良好秩序，XX市也是从一开始就禁止电动自行车通行。据了解，XX市还计划在所有城市道路上取消非机动车道，不给电动自行车行驶留下空间。为加大管理力度，XX市在２００５年５月份通过行使特区立法权，将不给电动自行车上牌登记、禁止电动自行车上路行驶写入地方道路交通安全管理条例。
二是规范型。允许电动自行车发展，由职能部门进行规范管理，主要以浙江、江苏等省的一些城市为代表。我省还在２００５年８月２９日发布了《电动自行车安全技术要求》（简称省标），对国标中的原则性规定作了进一步明确。
１．XX市通过抓源头、抓上牌、抓路面几个环节，对电动自行车进行规范管理。按照江苏省有关部门规定的目录，先后通过公告、备案等形式对上目录的电动自行车的生产、销售、上牌进行管理。XX市还在大的销售企业设立上牌点，一方面方便购车者上牌，另一方面便于对销售企业进行监管，一旦发现销售企业销售没上目录或者不符合标准的电动自行车，就取消上牌点。XX市质监、工商、公安等部门通过联合执法，加强路面执法力度，使市区的电动自行车基本得到规范管理。
２．XX市为规范电动自行车管理，从２００５年９月１日开始，对全市范围内的电动自行车进行专项整治。通过集中解决无牌无证，严肃查处生产、销售未上规定目录及不符合国家标准的电动自行车企业等措施，提高电动自行车上牌率，预防和减少电动自行车道路交通事故的发生。专项整治后发现的超标电动自行车，实行“三停”办法：质监部门责令生产企业停止生产，工商部门责令经销企业停止销售，公安部门停止上牌。XX市还在中心城区划定区域，禁止非本地号牌的电动自行车行驶。
三是观望型。以中西部的一些城市为代表，对电动自行车既不支持也不反对，任其自由发展。由于这些地方对摩托车、燃油助动车、人力三轮车等交通工具没有进行限制，电动自行车发展的空间相对较小，问题还不突出，所以不少地方允许电动自行车上路行驶，但不上牌。
（二）主要启示
１．早下决心，争取主动。在与几个城市的交流中，大家有一个共识，那就是管比不管好，早管比晚管好。实践表明，一种新的交通工具出现后，政府一开始的态度很重要。如果政府能够在城市交通结构中对电动自行车进行准确定位，制定针对性管理措施，也就能管好；如果政府一味放任不管，不能准确定位，到一定程度后负面问题会越来越多，等到问题很突出时再来管理，付出的成本会更高，工作难度会更大。
２．齐抓共管，形成合力。从规范管理的角度看，电动自行车的管理涉及生产、销售、上牌和路面管理几个环节，只抓一个、两个环节是管不好的。从几个加强管理的城市的做法来看，抓好生产、销售等源头环节的管理是关键，强化上牌、路面执法管理是重点。因此，各有关部门应当各司其职，加强配合，使生产、销售、上牌和路面管理环环相扣，形成强大的管理合力。
３．大力发展公交，方便群众出行。我国城市人口密集，城市道路资源供求矛盾比较突出，优先发展公共交通是每个城市共同的战略选择。从广州等禁止电动自行车通行的城市来看，都把发展公共交通摆到了城市发展的重要战略地位。XX市从上世纪８０年代以来就大力发展公共交通，现有城市公交车８０００多辆，出租车１６０００多辆，形成了地上、地下和空中全面发展的公共交通格局。XX市还允许城郊新开发小区的物业公司开通班车，每天将业主送到公交车换乘点，方便业主出行，这种做法令人耳目一新。从上海等准备对电动自行车进行规范管理的城市来看，也都高度重视发展公共交通。XX市为提高公共交通通达率，在未来三年内将有１０多条、总长达４００多公里的地铁、轻轨线路投入运营。
四、关于我市电动自行车管理的对策建议
正确对待电动自行车，离不开对城市交通结构的科学判断。关于城市交通结构的主导模式，目前国内外的共识是：建立起大型、快速、便捷的公共交通系统，由地铁、轻轨、公交车担负起城市交通的重任，包括电动自行车在内的个人化的出行工具只能作为城市公共交通的补充。通过调研考察，我们认为，电动自行车目前在我市有适度发展的必要，但要进行规范管理，同时建议大力发展城市公交，切实方便广大人民群众出行问题。
（一）适度发展电动自行车符合目前我市实际
１．电动自行车的特点。一是使用方便。电动自行车点到点，灵活机动，易于驾驶。二是经济实惠。统计显示，购买电动自行车的平均花费是２１００元，每月的能耗和维修费用平均为４０元；而汽车用户的平均花费是１２万元，每月的燃料和维修费用平均为７５０元。三是省时省力。电动自行车比自行车速度快，对城市中工作和生活节奏快的人来说省时间，电动自行车的助动功能对一些年迈、体弱的人来说省力气，因此对目前中低收入群众来说，电动自行车是一种比较合适的出行选择。现在这些人有一种说法，“买汽车太贵，骑自行车太累，乘公交车太挤，买电动自行车最实惠”。
２．我市适度发展的原因。一是在未来相当长的时间内，城市公交还不能充分满足广大人民群众的出行需要。由于近年来市区道路拥堵现象比较突出，道路路口的饱和度高（平均为０．９１，已经超过规定０．８的上限值），使得公交车运行速度慢（中心城区不超过１８公里／小时），且不准时，因而市民选用公交车出行的比例不高（在１５．５％到１５．８％左右，明显低于国内其他城市），不少市民更愿意选用其他私人代步工具。二是我市道路平坦，市区居民生活半径基本上在１０公里以内，很适合使用电动自行车。三是随着城市化进程和城市工作生活节奏的不断加快，在我市相继取缔燃油助动车、集中整治“三车”后，私人交通工具除了汽车外，只有传统的自行车，这远远不能满足广大人民群众出行的多样化需要。
（二）对电动自行车进行规范管理势在必行
１．完善地方法规，强化管理依据。《道路交通安全法》首次将电动自行车纳入非机动车管理，但有关规定均比较原则，在具体实施过程中难以执行。尤其在电动自行车生产和销售、电瓶回收等方面缺少有约束力的法律条文，一些生产、销售企业出于利益考虑，钻法律空子，给管理工作带来了困难。因此，健全法制，完善地方性法规，是解决电动自行车问题的基础和保障，建议在修订《XX市非机动车管理条例》时，就电动自行车管理增加相关规定，为下一步的管理提供充分的法制保障。同时，建议在《XX市非机动车管理条例》修订后，以市政府名义出台一个规范电动自行车管理的实施细则，把电动自行车的生产、销售、上牌、路面执法等几个管理环节的有关措施具体化，确立电动自行车定期检验、核准车况原貌，防止非法改装和套牌，车辆保险，车辆报废等相关制度，从而强化有关部门的管理依据。
２．引导产业升级改造，加强产品质量管理。立足源头，强化产品质量管理，是电动自行车管理的重要一环。针对现在产、销企业众多，产品质量鱼龙混杂的实际，为推动电动自行车产业的健康发展，建议采取措施鼓励本地电动自行车产、销企业进行重组改造，实施规模化经营，扶持一批产品科技含量高、质量达标、信誉好、品牌影响力强的龙头企业。通过强化部门管理和行业自律，淘汰一大批经营规模小、产品质量差、信誉不好的小企业、小作坊。禁止没上浙江省目录、质量未达标、企业信誉差的电动自行车进入XX市场。禁止生产、销售企业为迎合消费者，通过非法拼装、改装来提高电动自行车车速。同时，建立责任倒查机制，强化产品质量责任，对质量不符合规定标准的电动自行车造成的交通事故，生产、销售企业要与车主连带承担相应的赔偿责任。
３．控制发展速度，引导适度发展。我市人均道路占有率比较低，城市道路资源相对紧缺。近年来我市道路面积的增长率平均为１２％，而各类车辆的增长率却高达３５％，道路承载压力日益增大。按照目前我市电动自行车每年４０％以上的增长速度，用不了几年，中心城区电动自行车的管理将成为一个十分棘手的管理难题。因此，在考虑方便市民出行的同时，建议对电动自行车的发展速度进行适当控制。具体操作上，可以借鉴其他城市抽签上牌的做法，适当控制上牌数量。同时，为改善中心城区的交通秩序，建议在交通组织方面参照“三车”集中整治的做法，在中心城区一定区域内，禁止海曙、江东、江北和鄞州四区以外的电动自行车行驶。
４．明确管理重点，落实管理责任。管好电动自行车，抓好生产、销售的管理是根本，抓好上牌、路面执法的管理是关键，严防超压、超重、超速是重点。质监部门要加强对电动自行车生产企业的监管，严把生产许可证的审查关。对获准生产的企业要加大抽查力度，对抽查不合格的，要严格依法查处。工商部门要切实加大对电动自行车销售环节的监管，建立电动自行车销售备案制，对销售不符合国家标准、省级标准的电动自行车企业要依法查处，并报省有关部门取消其全部产品目录。环保部门要加大对电动自行车废旧电池回收处置工作的监管，确保电动自行车废旧电池得到妥善处理。公安部门要按照省有关部门规定的目录和产品图片式样、技术参数进行上牌，并对上牌的电动自行车通过拍照进行车样固定。申请上牌的电动自行车，应当做好第三者责任险。同时，继续推行无纸化考试，对驾驶人进行安全驾驶教育培训，提高驾驶人的交通安全意识。在路面执法中，对不按规定车道行驶、闯红灯及无牌、套牌、超速等交通违法行为，进行严肃查处。
５．加强组织领导，建立长效管理机制。电动自行车管理，涉及生产、销售、上牌、路面执法等几个环节，单靠一个部门是很难管好的，建议市政府成立一个管理协调机构，由市质监、工商、公安、环保等部门参与，建立协调机制，定期研究解决电动自行车管理工作中的重大问题，对电动自行车实施长效管理，形成强大管理合力。
（三）大力发展城市公交是抑制电动自行车负面影响的根本措施
１．树立公交优先理念，进一步确立公交在城市交通发展战略中的优先地位。针对我市城市人口密集、道路资源紧缺的实际，优先发展公共交通是落实科学发展观、建设节约型社会的客观要求。要按照《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》（国办发〔２００５〕４６号）要求，充分认识公交优先对于解决广大人民群众出行，缓解城市“出行难”的重大意义，把构建“便捷、安全、舒适、经济”的城市公共交通作为“解难创优”的一项实事工程来抓，当成城市可持续发展的一项基础工程来抓。
２．科学规划，切实推进公交基础设施建设。目前我市公交场站建设欠账较多，就中心城区来看，公交首末站占地只有１０．８公顷，不足国家标准的三分之一。同时，公交换乘枢纽站缺乏，许多郊区线路穿城市中心区而过，加剧了城市中心区的交通拥堵。因此，建议按照新时期我市发展的要求，科学编制公交场站建设规划，抓紧配建中心城区公交场站，有序疏导公共交通。同时，在城市道路中适当增加公交专用通道，尽量减少其他机动车、非机动车和行人对公交车辆的影响，切实提高公交运行速度。
３．优化交通组织，千方百计保障公交车优先通行。一是适当减少城市道路供机动车通行的道口，提高车行道畅通率。现在我市东西方向的主干道中山路之所以拥堵，一个重要的原因就是供机动车通行的道口太多。中山路从东门口到西门口，约２０００米长的道路中，可供汽车通行的南北走向道路就有１５条，共设置红绿灯７处，再加上公交车运行过程中还要停靠站点，公交车在这样的路段上行驶，速度可想而知。二是部分路段给予通行优待，以提高公交车运行速度。建议对城区部分次要道路和支线道路实行公交车双向行驶，不禁止左转弯，而对社会车辆实行单向行驶和驶入主干道时禁止左转弯的交通组织方法，保障公交车的优先通行权。三是合理规划公交线路，提高公交车辆的便捷度。有不少群众反映，现在有的公交线路路程不远，站点却很多，公交车还没跑起来，却又要减速停靠下一站。这也是公交车速度慢、容易误点的原因之一，需要进行重新调整和组织。
４．加大投入，充分保障公交事业发展。建议把公交事业的发展纳入各级公共财政体系，给予充分保障。要加大对城市公共交通基础设施建设、车辆和设施装备购置的支持力度，城市公用事业附加费、基础设施配套费等政府性基金和出租车车辆运营权拍卖费的使用，应优先向城市公共交通倾斜。同时，针对城市公共交通企业的实际，建立合理、规范的经济补贴、补偿制度，支持公交企业不断发展壮大。
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