- 相关推荐
试论中央与地方税权的划分
合理划分中央与地方的财政关系一直是我国财政体制改革的一大课题。是财经专业的毕业生必不可少的论文题目之一，下面小编为大家带来了关于中央与地方税权的划分的论文，欢迎大家借鉴！
摘要：税权是国家权力在税收领域的体现，包括税收立法权税收行政权和税收司法权三个方面的内容。税权具有可以进行纵向划分的性质，是中央与地方税权划分的必不可少的前提条件。中央与地方税收立法权划分的核心，是地方是否拥有地方税的立法权。宪法和法律的限制司法权和民主制度的制约，可以有效防止地方税收立法权的滥用。按照不同税种的归属确定税收行政权的归属，是划分中央与地方税收行政权应当遵循的基本原则。
关键词：税权;分税制;税收立法权;税收行政权;税收司法权
“在税法学中，人们对各种税收权利的界定已经形成了比较定型的模式，每一种权利都由于其主体不同，内容不同，所处领域和阶段不同，从而具有不同的特质。”因此，要准确把握税权的涵义，必须从税权的主体内容所处的领域几个方面进行分析。首先，从税权所处的领域看，税权之“税”，限定其只能属于税收方面的权力（利），而不是其他方面的权力（利）。而从税收过程看，税收应当包括征收与缴纳两个过程，不应包括税收的使用或支出，因为税款缴纳入库后，就转化为财政收入，对其支出或使用属于财政支出法规范的内容，就不再属于税收过程了。在税收征收阶段，享有征税权的主体只能是国家，税收征收机关只是代表国家征税。在税收缴纳阶段，其权利主体是纳税人。其次，从税权的主体来看，若税权的主体是国家，则其内容就是征税权，收入归属权是征税权的当然转化;若税权的主体是纳税义务人，则其权利内容又会有所不同。再次，从税权的内容来看，税权的主体不同，所处的领域不同，则税权的内容当然不同。若税权的主体是国家，那么，它在立法行政和司法领域就分别表现为税收立法权税收行政权和税收司法权三项内容。
本文认为，税权中的“权”是指国家权力，权力的主体是国家，权力的内容是征税的权力，权力所处的领域是税收领域。这样，税权的涵义应当是：税权是国家权力在税收领域的体现，是国家依法享有的税收立法权税收行政权和税收司法权的总称。
中央与地方税权的划分，是财政体制法的重要内容，也是财税法学研究的重要课题之一。研究中央与地方税权的划分，既有利于对财税法进行深入研究，也有助于从调控权纵向划分的角度研究调控手段的有效性和调控目标的实现，在一定程度上也是对经济法的进一步研究。
一、中央与地方税权划分的前提条件
（一）国家实行分税制财政体制
中央与地方划分税权，首先是以国家实行分税制财政体制为基本条件的。从理论上讲，税收是以国家为主体的分配形式，而国家作为一个抽象的概念，必然以政府为具体形式体现，因此，税收在实际运行中就表现为以政府为主体的分配活动。世界上绝大多数国家都将政府划分为中央和地方两个层级，中央政府与地方政府各自具有自己的职权范围，它们在不同的级次上都可以成为税收分配的主体，享有税权。但是，如果国家不实行分税制财政体制，税收不在中央与地方之间进行划分，地方没有独立的税收，那么，税权就只能归属中央政府，地方政府根本不可能有税权。在这种情况下，中央与地方划分税权就无从谈起。因此，中央与地方划分税权，首先以中央与地方实行分税为前提条件。只有税收划分为中央税与地方税之后，才能确定中央税和地方税税权的归属问题。在一定意义上说，分税制财政体制就是中央与地方依法划分税权而确认税收收入归属权的财政体制。
（二）税权的内容必须具有可以进行纵向划分的性质
从法律价值的取向看，立法权行政权司法权三种权力之间存在明显的差别。立法权最大的特点是它的民主性。它是代表汇集和反映民意的国家权力，必须以追求民主为根本的价值取向。行政权本质上属于一种执行权。为了有效地和更好地执行法律，适应千变万化的社会情况，行政权就要具有快速反应的特性。因此，行政权是以追求效率为主要价值取向的。司法权的核心是保证司法独立，司法独立的目的则是为了实现司法公正。司法权的制度和程序基本上都是为了实现公正的价值取向而设计的。
为了保障各自价值目标的实现，立法权在中央与地方之间进行划分，更有利于实现立法的民主;行政权由中央和地方分别行使，更有利于提高行政效率;司法权由中央政府统一行使，有利于在全国范围内实现司法公正。从一般意义上说，立法权和行政权具有可分性，即在中央与地方之间划分。而对司法权来说，除联邦制国家特定的司法制度外，单一制国家一般不进行司法权的纵向划分。同理，税收立法权税收行政权在中央与地方之间是可以而且应该进行划分的，而税收司法权在单一制国家是不可以在中央与地方之间进行划分的。正如有学者所说：“税收司法权多为中央专属权，不宜分割划分，因其具有消极被动性质（不告不理），且具有全国一致之性质，故不存在中央与地方的划分问题。”
二、中央与地方税收立法权的划分
着名法学家凯尔森从法学的角度区分了集权与分权的概念。他认为，集权法律秩序的概念意味着它的所有规范在其延及的全部领土上都是有效力的，即它的所有规范都具有同样的空间效力范围。分权的法律秩序是由具有不同空间效力范围的规范组成的，其中某些规范对全部领土是有效力的——否则这一领土就不是一个单一秩序的领土;而其他规范只对该领土不同部分才有效力。那些对全部领土有效力的规范称为中央规范，只对该领土的某一部分有效力的规范称为分散的或地方规范。法律秩序的集权和分权可能在数量上有不同的程度。集权或分权的程度取决于那个秩序的中央和地方规范的数目和重要性的相对比例。由此可以认为，中央与地方实行分权，地方拥有相应的立法权是一个必不可少的条件。同理，中央与地方税权划分，必须首先进行税收立法权的划分。
分税制的直接结果是依法划分了中央税与地方税。中央税与地方税的划分，既是理顺中央与地方财政分配关系的一种有效方式，同时，又是作为划分中央税权与地方税权的主要依据。依此为据，就是按税种来划分税收立法权。中央税由中央立法，这是确定无疑的，因为没有哪个国家由地方就全国事项进行立法;而地方税则既可以由中央立法，也可以由地方立法，还可以部分由中央立法，部分由地方立法。因此，中央与地方税收立法权划分的核心，是地方是否享有地方税收立法权或者享有多大程度的地方税收立法权。如果地方对地方税没有立法权，那么，就不存在中央与地方税收立法权的划分问题，这种方式可以称作集权式的税收立法权的划分模式。如果地方对地方税有完全的立法权，则是一种完全分权模式下的中央与地方税收立法权的划分模式。如果地方对地方税拥有部分立法权，中央也对一些地方税行使立法权，这种方式可称作是集权与分权相结合的税收立法权划分模式。
因为税收立法权是依法决定税法的构成要素的权力，因此，中央与地方税收立法权的划分也可以按税法构成要素决定权的划分而进行。中央税的税法构成要素决定权力应归属中央，而地方税的税法构成要素的决定权既可以归中央，也可以归地方，还可以部分归中央，部分归地方。相应地，税收立法权划分模式就表现为集权完全分权集权与分权相结合几种方式。与按税种划分立法权的方式相比，按税法构成要素来划分中央与地方的税收立法权，常常是一种辅助方式。大多数实行中央与地方税收立法权分权的国家，对多数税种按其属于中央税或者地方税而分别将立法权划归中央或地方;对个别税种，如果采用集权与分权相结合方式划分税收立法权，则必然要按税法构成要素进行，即由中央决定具体税种税法构成要素的主要内容，由地方决定其他一些构成要素。如果不按税法构成要素来使中央与地方共享某一种税的税收立法权，那么，就会出现中央与地方对同一地方税分别立法的情况，造成法律冲突。因此，按税法构成要素划分税收立法权，既能保障中央与地方在必要时共享某些税收立法权，又能避免法律的冲突。
地方拥有税收立法权，就拥有开征停征免征相应地方税收的权力，并有权通过确定税收规模选择税制结构设置具体的税制要素等手段实现税收的职能，而且掌握地方税收的征收管理权。在一定意义上讲，税收立法权就是征税权。地方政府拥有税收立法权，这是地方政府依法获得稳定财政收入，保障地方政府的相对独立地位，实现地方政府职能的一种有效手段。若中央完全掌握税收立法权，就可以通过单方面立法改变原有的税收分配格局。
地方缺乏税收立法权，在一定程度上会使地方政府通过扩大收费或其他手段筹集财政收入，税收法定原则就起不到约束地方政府收费行为的作用。如在我国目前正处于转轨时期的情况下，一些地方政府出于地方利益的考虑，在没有税收立法权的情况下，一方面擅自变更税法的构成要素，随意扩大征税范围或减免税，另一方面扩大收费范围，以费挤税。这些做法避开了税收法定主义原则的约束。因此，如果地方政府具有税收立法权，作为财政收入主要来源的税收必须通过税收立法税收执法和税收司法予以实现，它就必须遵守税收法定主义原则。虽然地方政府乱收费或不依法征税不一定是地方政府缺乏税收立法权所造成的，但如果地方政府拥有一定的税收立法权，那么，其筹集财政收入的主要做法必然受到税收法定主义原则的约束，它有助于解决地方政府乱收费和随意减免税或征收过头税的问题。
地方拥有税收立法权，使地方政府享有了根本性的税权，那么，这是否会造成地方政府滥用其税收立法权呢？宪政制度的一个隐含前提条件为：政府是必不可少的恶，因此要用宪政制度对政府施以必要的约束。地方税收立法权也同样受到多种因素的制约，因此，法治国家很少出现地方政府滥用税收立法权的情况。这些限制因素主要有：一是宪法和法律对地方税收立法权的限制。宪法作为国家的根本大法，具有最高的法律效力。税收基本法对税收的基本原则基本事项基本程序都作出规定。宪法和税收基本法必然要对地方的税收立法权作出规定，地方税收立法权的行使不得违背宪法税收法律的规定。二是司法权对地方税收立法权的制约。司法权对立法权有限制作用。汉密尔顿早就指出：法院就是行使限制监督立法机关权力的合适的机关，对实施限权宪法尤为重要。税收立法权是立法权的一项主要内容，司法权对税收立法权同样具有限制作用。在美国的宪法发展史上，发生过不少涉及司法权对州税收立法权的限制的判例。三是民主制度对地方税收立法权的限制。
自英国的《自由大宪法》确立了“无代表则无税”原则以来，征税须经由人民代表所组成的代表机关的同意成为民主制度对征税权的限制的主要途径。分税制与民主制度有着特殊的关系。“分税制与民主法制等政治制度的关系非常密切……分税制是中央与地方各级国家机构之间通过法律形式民主分配税源的制度。民主的基础在地方，中央与地方分税的主要矛盾也在地方……没有一定的民主与法制制度基础，不可能建立真正的分税制。”地方立法机关由地方选民选出的代表组成，这些代表来自当地，熟悉当地情况，与当地的利益切身相关，因此，它所制定的地方性法规可以最直接地最充分地体现人民性和民主性，对地方的立法权的正确行使最为有利，当然也能有效地防止税收立法权的滥用。
税收立法权确立之后，与之相随的就是税收行政权的行使问题。地方拥有地方税收行政权对税收的地方属性也是一个很重要的确认条件。有人提出，判断一种税是否属于地方税需要回答以下几个问题：（1）该项税收收入归哪一级政府所有;（2）该税由哪一级政府决定开征;（3）税基由哪一级政府定义;（4）税率由哪一级政府决定;（5）由哪一级政府进行管理。若这五个问题的答案都是“地方政府”，那么，该税种无疑是纯粹的地方税。而由中央政府决定开征并定义税基，地方政府拥有该项税收收入并在法律允许的范围内自由决定税率的税种也符合地方税的两个基本特征，也是地方税。这种税既可以仅由地方政府征收，也可由中央和地方分别依各自的税率共同征收（对地方政府而言，可称为税基共享式地方税）。这五个问题，第一个是税收收入的归属问题。第二个属于税收立法权首先要确立的内容，因为税收与税法的关系密不可分，有税必有税法，因此，立法机关在决定开征某种税收后，就要对其进行立法，并规定相应的税法构成要素的具体内容。第三第四个属于税法的两个核心构成要素。第五个属于税收行政权。可见，税收行政权与税收立法权是密切相关的。
中央与地方税收行政权的划分，遵循的基本原则应当是按不同的税种的归属来确定税收行政权的归属，即中央税的税收行政权归中央政府，由中央税收征收机关负责中央税的征收管理;地方税的税收行政权归地方政府，由地方税收征收机关负责地方税的征收管理。中央税由地方征收机关负责征收管理在情理上说不通。如果地方税完全由中央税收征收机关负责征收管理，则地方税的“地方性”特征就很受怀疑。按不同的税种的归属来确定税收行政权的归属与税种的归属原则和征管效率原则相一致。征管效率原则的前提条件就应该是中央政府与地方政府各征各税。因此，实行分税制的国家，基本上都分别设立中央税收征收机关和地方税收征收机关，分别行使中央税和地方税的税收行政权。当然，中央与地方按税种的归属划分税收行政权，也不排除某些税种尤其是税基共享式的税收由中央委托地方或地方委托中央征收。
参考文献：
[1]刘剑文。税法专题研究[M]。北京：北京大学出版社，2002。
[2]李林。走向宪政的立法[M]。北京：法律出版社，2003。
[3]杨小强。税法总论[M]。长沙：湖南人民出版社，2002。
[4]凯尔森。法与国家的一般理论[M]。北京：中国大百科全书出版社，1996。
[5]杨文利。中国税权划分问题研究[M]。北京：中国税务出版社，2001。
[6]孙开。地方财政学[M]。北京：经济科学出版社，2002。
【试论中央与地方税权的划分】相关文章：
试论文化视域下的西部地方行政改革10-07
哈尔滨中央大街是一个好地方作文10-03
系统观下的中央与地方关系毕业论文10-06
【精】哈尔滨中央大街是一个好地方作文10-09
浅谈地方税制管理权限划分毕业论文10-09
浅谈我国地方税制管理权限划分毕业论文10-09
最新关于中央对地方增值税定额返还深度解读06-11
银行出口退税权利质押和贷款的情况报告10-08