“切实落实领导责任”扶贫开发专题调研报告

关于“切实落实领导责任”扶贫开发专题调研报告

　　按照办党组关于 扶贫开发调研的安排部署，围绕 “ 切实落实领导责任 ” 专题 ，7月22日至8月5日，第一调研组先后 深入 哈密地区、阿克苏地区、克州开展 实地调研 ，并在克州听取喀什地区工作汇报 。经过共同努力，调研组按时完成了调研任务， 取得 了 初步 调研 成果。

　　一、专题调研基本情况

　　根据《关于做好扶贫开发调研工作的紧急通知》(新扶贫领传 〔2015〕10号 )要求，第 一调研组深入转变作风，把握主题主线，实地调研求证。 调研 工作 基本 思路：调研之前， 加强政策研究，明确内容要点;调研之中，紧凑安排行程，充分沟通交流;调研结束，深刻思考总结，提出意见建议。

　　一是充分 认识 调研的重要意义。 在扶贫开发进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺阶段，围绕补齐全面小康短 板加强问题研究，对于制定扶贫攻坚具体方案具有重要意义。调研组 充分认识到这一点， 把专题调研作为强化政治纪律和 政治规矩 的具体实践，加强中央和自治区决策部署的学习领会，精心 制定调研工作方案和行程安排，明确成员任务分工和工作要求， 从各方面着手确保调研活动质量和实效。同时，认真研究分析基层实际做法，提炼总结有价值的经验 典型 ，在集思广益的基础上提出相应工作建议。调研全程体现了 调研组 成员的扶贫开发紧迫感和责任担当。

　　二 是创新优化调研方式与方法。 调研启程前， 先行 摸底各地小康 “ 短板 ” 实情和精准扶贫开展情况，便于在基层开展对照调研和针对研究。调研 过程 坚持 点面结合 、虚实结合， 既 全面了解总体 进展 情况， 又 实地查看 工作点 政策汇集效应，以此检验当地领导责任落实效果。同时，召开 由地 县 乡村四级领导、部门 、 企业及 贫困户参与的座谈会， 注重吸收 意见 和 建议， 引导基层 理清 思路。 每晚调研组都召开小组会议， 沟通 交流心得体会 ，提出 后续 需要加强的调研内容。调研期间，调研组先后 在哈密地区、克州、阿克苏地区、阿合奇县、乌什县 等 召开6 次座谈会， 实地查看 哈密市 天山乡头道沟村、二道沟村，阿合奇县民俗文化村、行政服务中心、新疆金之源公司 ， 乌什县依麻木乡 等地项目进展。

　　三 是牢牢把握调研重点与内容。 本次调研内容丰富、涉及面广、针对性强。调研组 紧紧围绕 扶贫开发工作领导责任落实情况 ; 建立健全管理体制、工作机制、党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制情况;定位和破解扶贫 “ 短板 ” 情况;实施贫困村 “ 九通九有九能 ” 扶贫规划情况;规范运行 “ 七到村七到户七到人 ” 精准扶贫方式情况 等 调研 内容， 安排 座谈会 议程 和调研点类型，既调研了重点地州和重点县的主体责任 、 各地党政的一把 手责任，又调研了各级行业部门的政治责任和扶贫龙头企业的社会责任。在充分肯定工作成绩的同时，指出了存在问题和不足，提出了落实扶贫开发领导责任需要加强的方面和方向。

　　二、各地主要经验做法

　　近年来，特别是党的会议以来，各地党政 强化 对扶贫开发重要性 、 紧迫性 、 艰巨性 的认识 ，探索形成了更加清晰的工作思路，采取了更大力度的有效措施，取得了富有成效的扶贫成果。 从工作汇报 和调研情况 来 看，四个地州能够坚持高度重视、高层设计、高位 推进 ，在安排部署、过程管理、 形成合力、 绩效考核等方面， 认真落实应有的领导 责任，推动扶贫开发 完成减贫、增收等 计划 任务，为 “ 十三五 ” 扶贫开发攻坚 奠定了良好基础 。

　　一是健全扶贫机构，强化扶贫开发组织保障。 各地高度重视扶贫开发 机构和 队伍建设， 成立主要领导担任组长的扶贫开发领导小组，充实扶贫办干部力量， 不断改善扶贫部门工作条件， 保障了扶贫开发工作稳步推进。哈密地区始终坚持扶贫开发 “ 一把手 ” 负总责， 建立地区、县市、乡镇三级领导小组， 全面负责扶贫开发统筹协调和指导推进工作。 同时，逐步充实 了 贫困乡、贫困村扶贫专干队伍。特别是给于巴里坤县扶贫办主任副处级待遇，伊吾县组织部长分管扶贫，切实提高了扶贫干部落实扶贫开发责任的积极性。 喀什地区成立了以地委书记为组长的领导小组， 5 名地委行署领导、 4 名援疆指挥部主要 领导 担任副组长， 成员由 40 个地直单位主要负责人组成。 各县市也成立了由县委书记任组长的领导小组，丰富了高位推动的力量组成。 克州选派 151 名机关优秀干部担任贫困村第一书记，直接传导扶贫开发责任和政策支持，增强贫困村推进扶贫开发的凝聚力和战斗力。同时，结合 “ 三严三实 ” 专题教育，加强各级扶贫干部培训和素质提升，提高落实扶贫工作要求的执行力。阿克苏地区抢抓南疆三地州片区政策机遇，及时调整充实各级扶贫开发领导小组，压实工作担子、夯实工作责任， 实现上下联动、齐抓共管 ，全面发挥 党委 、 政府的参谋助手 作用 。

　　二是统筹安排部署，立足全局谋划扶贫开发。 各地坚持把扶贫开发作为 “ 第一民生工程 ” ， 摆在突出首要位置，列入重要议事日程，围绕农业农村甚至经济社会发展全局， 召开专题会议研讨， 定位和破解扶贫 “ 短板 ” ， 谋划 扶贫开发目标任务、推进 措施 、减贫计划 ，做到早安排、同部署、齐落实。 哈密地区围绕全面小康，落实 “ 五化同步 ” 发展战略，加快实施整村推进等十大工程，确保如期实现 2018 年巴里坤县、伊吾县 “ 摘帽 ” ，建档立卡 28 个贫困村全面退出、 6399 人如期脱贫的扶贫开发目标任务。各县市结合 “ 十三五 ” 扶贫规划编制工作，也都提出了相应的年度目标任务。 克州响应 2020 年贫困人口全部脱贫的动员令，立足社会稳定和长治久安，提出了保稳定、促发展、惠民生、强基础的工作思路， 确保 年均减贫 3 万人、确保 2020 年贫困人口全部脱贫、 阿合奇县等 三县一市全部 “ 摘帽 ” 。阿克苏地区立足南疆四地州 片区建设 ， 坚持小片区示范引领和县市间均衡带动发展， 不断加大本级财政投入，力争 2020 年前各县市全部摘帽， 贫困人口全部脱贫。喀什地区坚持区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展，借助 “ 一路一带 ” 向西 推进 战略优势，大力 发展 产城融合、以城代乡、城乡一体区域经济， 确保早日实现 “ 十三五 ” 目标任务。

　　三是分解落实责任， 形成扶贫开发工作合力。 围绕实施贫困村 “ 九通九有九能 ” 整村推进， 各地 建立和完善广泛动员社会各方面力量参与扶贫开发的制度 ，发挥部门优势，分清工作职责，落实任务分工，巩固和强化专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、援疆扶贫工作格局，推动实现扶贫开发联动效应和综合效益。 哈密地区结合整村推进扶贫开发，坚持 “ 统一规划、渠道不变、集中投入、各计其功 ” ，制定整村推进实施方案，明确年度项目安排和资金投入，并分解到行业部门启动实施， 5 年来累计整合近 20 亿元。克州制定定点帮扶工作实施方案，引导各级帮扶单位加大支持， 2015 年上半年就协调项目资金 1300 余万元。协调金融机构开展信用乡、信用村、信用户创建工作， 落实项目贷款 1.28 亿元，使 3863 户贫困户直接受益。阿克苏地区制定《 2016-2020 年扶贫开发工作实施方案》，明确扶贫开发责任及具体任务，搭建工作平台和项目载体，动员社会各界广泛参与。喀什地区与各县市签订目标责任书，实行扶贫开发目标量化管理。 同时， 利用全国扶贫日活动， 加强 扶贫宣传和力量整合，全社会扶贫工作 成效 明显 。

　　四是联县包村帮户，坚持以上率下推动工作。 各地发挥自治区领导联县包村帮户工作示范作用，党委、政府主要领导坚持一线挂帅、亲自指挥 、挂钩脱贫 ， 经常深入贫困乡村和贫困群众调查研究、发现和解决问题， 带动行业部门单位主要负责同志落实责任，推动 精准扶贫 各项工作任务落到实处。哈密地区 30 名厅局级以上领导每人负责联系一个贫困乡， 117 家地直机关单位和 126 家驻地企业领导联系 68 个贫困村， 500 余名领导干部每人帮扶 1 户贫困户，实现了领导责任全覆盖。克州落实 “ 领导挂点、部门包村、干部帮户 ” 要求， 结合 “ 访民情、惠民生、居民心 “ 活动，协调争取自治区、地州、县市 526 家部门领导不脱贫、不脱钩。 喀什地区、阿克苏地区 各级党委、政府主要负责同志 也都将扶贫开发视为己任，协调各方面政策资金和扶贫开发项目，加大所在贫困村的有效帮扶。

　　五是创新管理体制，加强扶贫工作督导检查。 各地党委、政府领导同志能够 切实改进作风， 深入基层 注重调查研究，加强工作指导解决实际问题，开展督促检查 推动工作， 不断 提高 政策 执行能力 。 哈密地区要求各级党委、政府 定期听取扶贫开发工作汇报，研究具体问题并督促落实各项工作要求。四套班子领导每月到贫困村开展调研，了解资金项目进展和贫困群众需求。同时，成立贫困村整村推进工作指挥部，由县市四套班子领导担任工作组组长，负责统筹协调和指导督导工作。克州采取制定脱贫办法、规范工作流程、完善脱贫档案、开展督查工作、分析数据信息等 “ 五步法 “ ，认真抓好扶贫对象精准脱贫工作。 喀什地区定期召开专题会议，定期开展工作督查，定期通报相关情况，研究解决扶贫开发重点问题。阿克苏地区坚持扶贫资金项目四级全程公开，自觉接受社会各界和贫困群众监督，确保资金执行和项目建设安全规范。

　　六是开展绩效评价，落实相应奖惩激励措施。 各地对扶贫开发实行目标管理考核，加大奖优罚劣、鞭策激励力度，引导党政领导班子和领导干部把工作重点放在扶贫开发上。哈密地区坚持扶贫开发与评先评优、文明单位创建、绩效考核、干部使用相 “ 挂钩 ” ，健全扶贫重点任务跟踪问效、督查督办、专门巡视制度，不断推进扶贫系统效能建设再上新台阶。阿克苏定期制定定期考核办法，每季度对县市扶贫工作进行量化考核，对工作滞后的部门进行通报批评，并约谈主要领导。今年， 阿克苏地区调整了 4 名扶贫 开发工作不力的乡党委书记。克州、喀什地区 坚持 责任、权力、资金、任务 “ 四到县 ” ， 在绩效考核中加大了扶贫开发权重，并将此作为部门单位和干部年度工作考核的重要依据。

　　三、 关于 强化领导责任的 初步 思考

　　坚持 “ 中央 的 要求就是我们的任务 ” ， “ 自治区党委的部署就是我们的行动 ” ， 我们 感觉到， 切实落实 各级党政 领导责任， 必须 做到 ： 在认识 方面 ， 责任意识 要 更加统一 ; 在落实 方面 ， 工作步调 要 更加 一致 ; 在体制 方面 ， 分工 关系 要 更加顺畅 ; 在监督 方面 ， 内 外监管 要 更加到位 。

　　一 要 提高对扶贫开发重要性的认识。 扶贫开发不仅是经济问题、民生问题，也是政治问题、社会问题。就全区而言， 确保贫困地区加快发展、贫困群众脱贫致富奔小康，对于维护新疆社会稳定和实现长治久安，具有重要现实意义。 各级党政必须把握好扶贫开发与全局工作的关系，克服 基层稳定任务繁重 、 无暇顾及扶贫开发 ，扶贫 工作 无关大局 、只是扶贫部门一家之责 的片面认识，把扶贫开发作为全面小康、民生工程、检验和考核干部的重中之重， 举全区之力、集各方智慧， 从全局和战略的高度 重视 和推进扶贫开发 。 特别是结合 “ 十三五 ” 扶贫规划编制，把扶贫开发作强基固本的有效措施 ， 加强高层谋划 、 制度设计 和政策衔接， 切实发挥出扶贫开发的综合社会效益 ，实现稳增长与惠民生 双赢。

　　二 要 强化 对 中央 扶贫 政策 要求的理解 。 各级党政领导要在 深入 学习领会、掌握核心要义 、把握关键要旨上下功夫， 要 用发展眼光看问题， 避免 思想不解放导致态度不坚决、行动不彻底，在 明确 目标任务上有后顾之忧 ， 甚至 扶贫工作总体不能紧跟中央和自治区节奏 。 立足全面小康时间节点， 把 中央要求作为硬指标、硬任务 、硬杠杠 ， 增强贯彻执行的主动性和 履职担责的 主体意识 ， 紧密联系当地扶贫开发现状，顺应扶贫对象现实需要， 加深对 扶贫开发主要目标、 关键 措施、年度计划、 考核验收的全面把握， 科学有效地推动扶贫开发实现既定目标任务。

　　三要 厘清 扶贫开发 工作 的 责任边界。 各级党政是本区域内扶贫开发工作的主要推动者，承担着相应的促进贫困地区发展和贫困群众脱贫致富的重任。职责模糊、权责 不清，势必造成 扶贫政策衔接不到位、精准扶贫难以落实、扶贫成效不能全部显现。各级党政要建立健全扶贫开发推进机制，完善工作流程制度，划定扶贫开发 “ 责任田 ” ，清晰界定责任的内涵外延， 进一步明确主体责任、社会责任、监管责任、考核责任，厘清 各自在 政策设计、项目实施、成果验收等 扶贫开发 全过程中的权力和责任 。同时，理顺部门单位之间、社会力量之间的工作关系， 顺畅扶贫政策输入渠道， 做到向上向下都能统一指挥、归口管理 、各尽其责 ，形成分级负责、协助配合、共同推进的扶贫开发社会合力。

　　四要构建 落实 扶贫 责任 的 监督体系。 加强各方面的监督检查，是确保扶贫开发顺利推进、扶贫资金项目安全合规、 扶贫成效达到预期的重要保障。 改变落实责任主要靠年初分解、年中督查、年终考核的三个阶段工作安排， 克服 上面布置地方动手抓一下 、 上级检查临时应付一次 、 年终考核应急重视一会， 避免 扶贫 项目 随意 安排、 扶贫资金任意使用， 要着力健全责任落实的有效监督体系， 建立起经常性的督导检查 和 提醒制度， 推动 扶贫开发在法治轨道上运行 。 要建立定期汇报制度，以书面和工作例会等形式，逐级定期汇报扶贫工作进展，探讨存在问题和解决办法，督促目标任务全面落实。要完善经常性督查制度，充分发挥纪检监察和审计部门作用，对发现的违规问题，限期整改纠正。建立全方位监督网络，加强权力公开和政务公开，确保群众的知情权、参与权和监督权。要 落实 责任 约谈和 追究制度， 严肃执行纪律，形成良好责任导向。

　　五要加大 扶贫工作 成效 的 考核 力度。 推动各级党政落实扶贫开发责任，必须发挥 工作 考核的指挥棒和推动力作用。 要把扶贫开发作为各地党政主要领导述职述廉重要内容，强化各级党政领导的主体责任意识和廉洁自律意识。 认真落实扶贫开发工作与评先评优、文明单位创建、绩效考核、干部使用相 “ 挂钩 ” 制度，加大奖优罚劣、鞭策激励力度，引导贫困地区党政领导班子和领导干部把工作重点放在扶贫开发上。 加强对 扶贫开发工作成效 的考核， 对完不成扶贫开发任务的，实行一票否决。 坚持日常考核与年终考核 、 全面考核与专项考核结合， 推动实行 社会化评价，委托第三方开展测评。 加强对行业部门的考核与定点帮扶工作的督查，对每年完成目标任务情况进行通报。

　　四、推动落实领导责任的建议

　　要当好扶贫开发工作第一责任人，履行领导职责，深入贫困乡村进行调查研究，因地制宜提出措施办法，亲自部署和协调落实。自治区党委明确提出，各级党委和政府要切实落实领导责任，切实做到精准扶贫，切实强化社会合力，切实加强基层组织，让贫困群众早日脱贫致富，让贫困地区全面建成小康。 结合专题调研，我们提出如下建议。

　　一 是 强化扶贫干部队伍建设。 基层扶贫开发队伍建设要适应精准扶贫工作需要。 各地党委、政府 主要领导同志，在强化自身对扶贫开发工作谋划思考的基础上， 要高度重视扶贫开发队伍建设，不断改善扶贫部门工作条件， 协调 提供必需的经费保障。 加强 扶贫开发工作重点县扶贫开发能力建设， 干部配备上优先加强 ， 打造一支真正懂扶贫、通民情、接地气、善抓实干的干部队伍 。 贫困村数量较多或 扶贫开发任务重的乡镇 ， 主要领导 结合 “ 访民情惠民生聚民心 ” 活动， 集中精力抓扶贫开发工作 ， 并确定 1 名以上扶贫专干 ， 保证人员、经费到位，事有人干、责有人负。 着眼于强村富民、强基固本，建立村干部优化和人才保障机制，拓宽选任渠道，真正把一些有志向的大学生、有能力的退伍军人、优秀的返乡务工人员和村里的致富能人选拔到村两委班子，切实把村班子打造成带领贫困群众脱贫致富的坚强堡垒。 创新干部培训方式方法，逐步提升扶贫干部在贯彻中央和自治区决策部署中的落实力、执行力。

　　二是 建立 “ 五级联动 ” 管理体制。 总体原则是 “ 区负总责、地州统筹、县抓落实、乡镇实施、村级参与 ” 。自治区重点围绕抓好政策制定、目标确定、项目规划、资金投放、检查指导、考核评价等，查找目前工作中存在的不足，研究改进完善管理体制的途径和方法。地州重点围绕抓好组织动员、区域统筹、项目监管、资金审计、上下沟通等，查找薄弱环节，制定针对性措施。县市重点围绕抓好进度安排、项目落地、资金使用、人力调配、推进落实等，查找项目执行和资金使用中偏位移位错位的问题，研究堵塞漏洞、提高精准度的具体办法。乡镇重点围绕抓好扶贫对象管理、项目选择实施等，查找扶贫对象识别管理、项目实施中的薄弱环节，研究推动项目实施和贫困人口脱贫的具体方案。村级重点围绕抓好项目初选、公开公示、群众参与等，充分听取群众意见建议，研究增强群众主体意识，扩大群众参与权、知情权、监督权的实现途径和具体方法。

　　三是加强组织推动工作。 调整充实 各级扶贫开发领导小组 ， 组长要 认真履行组织协调和工作指导职责， 加强对扶贫开发工作的具体领导，经常召开领导小组会议， 及时掌握各地情况，定期进行通报 ， 研究扶贫开发工作并督促落实各项 要求 。 贫困地县党政主要负责同志是扶贫开发工作第一责任人， 要切实发挥扶贫开发工作 责任主体、实施主体 、 监管主体 相应责任 ， 认真落实联系点制度， 坚持重大问题亲自研究、难点事 项亲自协调、任务落实亲自过问， 制定 落实 扶贫开发攻坚实施方案， 以扶贫开发统揽本地经济社会发展全局， 做到 同步研究、同步规划、同步推进，把责任、压力、信心和支持传导下去， 统筹本区域内各方面扶贫力量， 认真组织推动精准扶贫精准脱贫。 各有关行业部门主要领导是行业扶贫第一责任人 ， 要把扶贫开发作为必须履行的责任和义务，以精准扶贫精准脱贫为己任，瞄准贫困区域、贫困村和贫困户，编制和实施规划，加强资金项目、技术人才等方面的投入。各级扶贫部门 负责同志 要增强履职尽责意识，不断强化适应新形势新任务、具体实施扶贫开发的能力，积极开展、认真做好各项衔接协调工作。

　　四是建立 目标责任制。 全面 下放扶贫项目审批权限，全面落实扶贫目标、任务、资金、权责 “ 四到县 ” 制度。 建立 “ 片为重点、工作到村、扶贫到户 ” 的工作机制， 落实年度工作要点和总体部署， 制定扶贫开发攻坚 工作 台账，每年对 所辖 地、县、乡村 和相关 单位 分解 下达减贫 、增收等四项 任务。 五级 党政主要负责同志是扶贫开发第一责任人 ， 要进一步强化思想认识，立下军令状， 与上级党委、 政府签订脱贫责任书，每年向上级专题报告扶贫开发攻坚工作进展情况 。 完善工作方案， 倒排时间表 ， 定任务、定目标、定时限、定人员、定分工， 加快落实扶贫开发责任。 实行公开承诺，将整村推进、 金融扶贫、 搬迁扶贫 等 任务列为向社会公开承诺办理的实事，并加大督办检查力度 ， 完成一项销号一项 ， 确保各项目标任务如期完成 。

　　五是加强权力制约 监督 。 结合党风廉政建设和反贪腐工作， 强化 扶贫资金是贫困群众的 “ 救命钱 ” 、 “ 造血钱 ” 的认识 ， 教育引导各地党政领导 绝不能截留挪用，绝不能挥霍浪费，更不能中饱私囊，一定要管理好、使用好，真正用在刀刃上，努力以自己的清廉凝聚民心，以自己的辛苦换来百姓的幸福，真正把扶贫开发打造成民心工程、德政工程和廉洁工程。 在改革 “ 扶贫资金管理机制 ” 上下功夫，做好资金监管，提高使用精准度。把扶贫资金安排与减贫成效挂钩，加大按扶贫成效分配资金的比重。指导县级建立扶贫项目数据库，加快资金拨付进度，简化资金拨付流程。完善资金项目公告公示制度，发挥好 12317 扶贫监督举报电话作用。 对扶贫开发实行图表式管理，对项目资金、物资使用等进行全程动态监管，建立健全资金效益评估机制，严格执行财经纪律，加大审计监督力度，确保资金使用安全和项目效益发挥。

　　六 是 严格实行 考核 奖惩 。 深入贯彻 中央关于 “ 四个全面 ” 的战略 部署，紧紧围绕新疆社会稳定和长治久安总目标， 会同自治区党委组织部等相关部门，认真落实 《自治区贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核办法》 ，把扶贫开发作为经济社会发展实绩考核的主要内容 ， 增强贫困县党政领导班子和领导干部推进扶贫开发工作的责任感和紧迫感 。督促各地制定符合当地实情的考核细则， 发挥贫困县领导班子的主体责任，促进贫困县转变发展方式，加速科学发展，加快脱贫步伐，为全区贫困农牧民共同 进入全面小康社会提供坚强保证。 加强对扶贫开发工作的绩效考核，把考核结果作为领导班子评优和干部晋升的重要依据， 对不能按期 “ 摘帽 ” 和造假 “ 摘帽 ” 的，严格追究领导责任，促进扶贫开发快速健康推进 ， 真正形成以科学发展论英雄、凭为民实绩用干部的导向。

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