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公共部门的绩效评估研究
公共部门的绩效评估研究【1】
摘要：文章着重从绩效评估内容、目的和方法三个方面回顾了公共部门绩效评估的相关文献，针对公共部门绩效评估提出了进一步研究的问题和绩效评估设计使用中的几点结论。
关键词：公共部门;绩效评估;测量指标;绩效
一、引言
从20世纪70～80年代以来，随着世界各国行政民主化、现代化改革的日趋深入，西方各国纷纷把公共部门的绩效作为追求的首要目标之一，绩效评估已经成为各国行政管理体制改革的“助推器”。
目前，亚太地区各国政府也正在迅速引进西方的绩效评估工具和制度。
因此，公共部门的绩效评估问题业已成为公共管理与绩效管理领域里研究的热门课题。
尽管已经出版、发表了大量有关这一主题的文章和书籍，然而很少能够尝试为公共部门提供一个成熟的框架来监控和提升它们的绩效(Micheli & Kennerley，2005)。
相对于企业绩效评估系统发展日趋成熟的形势相比，公共部门的绩效评估系统建设还停留在借鉴和模仿的阶段。
然而相比于盈利性的商业机构来说，公共部门的差异性在于它并不关注利润的最大化、几乎没有创造收益的潜力以及甚至没有绩效评估所依据的基线，因为它们的大多收入来自政府税收，并且需要向更多的利益相关者负责(Boland & Fowler，2000)。
毫无疑问，作为一项有效的管理工具，绩效评估将能够帮助政府、企业以及个人更好地认识和改进自己的绩效。
现代公共部门存在的意义在于能够向公民和社会提供优质高效的各种服务，而对公共部门绩效评估结果将有利于公共部门确定问题所在，从而帮助公共管理者提高资源利用的效率和效果，即实现绩效改进的目标。
特别是在中国这样一个特殊的行政体制背景下，尽管绩效评估在理论界和实践界都受到了广泛的关注，但尚存在诸多问题。
从而探讨中国公共部门如政府及其下属事业单位的绩效评估问题，将有利于推动公共部门的体制改革进程，有利于实现向“服务型”行政部门的转型。
二、公共部门绩效评估的含义
具体而言，绩效评估是一个通过改进组织中工作人员的绩效和发展以及个人贡献者和团队的能力并向组织提供持久成功的战略性和综合性的过程(Armstrong，2000)。
也有人把绩效评估看作绩效管理的必不可少的组成部分(Boland & Fowler，2000)。
传统企业绩效的指标大多是根据企业利润最大化或者股东财富最大化的原则设计的。
也就是说，以前企业绩效评估主要侧重于财务方面的绩效。
然而单一财务绩效评估已经受到越来越多的批评。
因此，现在绩效评估的一个更普遍的做法是除了传统的财务测量指标之外，还需要非财务的绩效指标。
但无论是财务指标还是非财务指标，这些用于管理评估的指标的使用也是值得反思和质疑的。
通常，公共部门的绩效评估与组织、组织单元和项目的评估相关联，是一个有规则地收集和报告有关部门或项目的效率、质量和效果信息的过程，其主要功能在于监控组织的成果和管理目标，从而作为一个重要的计划、控制和决策的工具。
与主要侧重于股东和客户的企业绩效评估不同，理想的公共部门绩效评估应该能够平衡与之关联的众多利益相关者的利益，即达到所有的利益相关者满意的目标。
为了获取这样的最终目标，除了传统的财务和效率指标之外，有关社会、政治和用户相关的指标也需要纳入绩效评估系统中来。
这些从不同侧面反映的绩效评估指标不仅增加了公共部门绩效评估的灵活性，而且也可以成为一些非常有用的测量工具来帮助其实现部门最终目标和确保更加广泛组织的利益(Micheli & Kennerley，2005)。
三、公共部门绩效评估的目的
公共部门的绩效评估的管理目的主要包括八个方面：评估、控制、预算、激励、发扬、奖赏、学习和改进;而且这些目的具有不同的特征，即实现不同的目的需要公共管理者达到不同的要求。
通常来说，公共部门的绩效指标的设计不同于重点追求财务绩效的盈利性组织，它们使用合理绩效指标的动力至少源于以下四个方面：政府的新政策、有限的资源、追求效率和责任的要求。
依据这些方面可以设计出许多具体的测量指标，然而绩效评估一个普遍实用的方法是基于流程导向的模型，在这个模型中绩效评估指标可以被划分为投入、流程、产出和结果指标，尽管分类也可能有所变化。
这种方法常常是管理者为内部决策和外部责任进行绩效的自我评估和报告的基础，同时也是外部管制者和基金机构评估的基础。
具体来说，投入指标主要用于测量提供服务所使用的资源数量，产出指标则说明完成工作的数量/程度，流程指标反映了投入与产出之间的关系或者资源利用的效率，而结果指标关系到目标结果或提供服务的作用或者效果。
这些指标可以进一步划归为效率和效果两大类，因为当前人们关注最多的是组织的效率和效果，二者都是绩效评估的核心内容。
效率通常是指投入产出比或单位投入的产出数量，效果则是指一个责任中心的产出与其目标之间的关系(Anthony & Govindarajan，1998)。
就公共部门来说，这两个概念不仅体现了部门在提供服务的不同阶段的中间和最终目标，而且还相应地描述了部门的管理责任和社会公信力。
通常，效果指标的设计、使用和报告被视为综合绩效评估系统的最终成果。
然而，由于许多典型的公共服务的产出难于识别和测量，需要在效率指标的客观性和效果指标的相关性两者之间加以权衡，即仔细地平衡两种类型的测量指标是非常必要的。
四、公共部门绩效评估的方法
目前，绩效评估和管理的方法非常多，诸如卓越运营模型、全面质量管理、股东附加值、作业成本法、质量成本法、竞争标杆法、平衡计分卡等在企业界得到广泛地应用。
其中每一种都曾收到一定的效果和咨询效益，并派生了许多重大的活动，但是并不总是成功的(Neely，2000)。
因此，可能存在的疑问是：这些可能相互矛盾的绩效评估工具如何共存?因为每一种工具都是独一无二的，都能够增加价值并帮助管理者从一种独特的视角观察和评价组织的绩效，而且每一种都好像要求更大程度的综合平衡。
其中最能体现这种趋向的是平衡计分卡，它主要关注组织四个方面的绩效：财务(股东)、客户、内部流程和创新与学习。
尽管这些不同的框架和方法都有一些坚定的支持者，然而并没有一个是解决企业绩效的万灵药或最好的方法。
比如卓越企业模型常包含有一些不可测量的结果，股东价值框架引入了资本成本却忽视了其他事项，作业成本法和质量成本法过于强调流程的观点而忽视了股东、客户和员工等方面，而全面质量管理观点则重点关注客户方面的绩效，外部的标杆法通常被用作一种为短期改进而获得承认的权宜之计，而不是设计一个完善的持续绩效评估系统(Neely & Adams，2000)。
BSC尽管提供一个平衡各方面的评估方法，但是要保持真正的“平衡”，不仅需要关注组织在客户方面做出的差异，甚至还需要同等地关注包括诸如供应商、员工以及合作伙伴等各个方面。
公共部门的绩效评估总会受到公共部门政治体制、业务模式、社会倾向、内外部组织关系等影响，因而无法直接照搬企业所使用的那些成熟的框架和方法。
况且绩效本身就不是单向的概念，而任何的绩效评估都是次优的(Meyer，2002)。
目前，人们基于对BSC等绩效评估模式缺陷的认识和反思，沿着不同的扩展思路发展了众多新的绩效评估工具，包括绩效棱柱(Neely & Adams，2002)、六西格玛计分卡(Gupta，2003)以及基于活动的盈利能力分析(Meyer，2002)。
其中，绩效棱柱将BSC的四个维度拓展到所有的利益相关者，六西格玛计分卡将BSC的关键流程拓展到所有的流程，基于活动的盈利能力分析则按照BSC的逆向思路仅选择了一个单一的财务测量指标。
对于这些新发展的绩效评估方法，其中最适用于公共部门绩效评估的框架则是绩效棱柱。
具体而言，绩效棱柱三维模型包括五个方面：利益相关者满意――确认谁是最具有影响的利益相关者以及他们所想要的;利益相关者贡献――组织想从他们的利益相关者那里所得到的;战略――采用怎样的战略以确保利益相关者的需求得到满足;流程――需要实施怎样的流程来执行战略;能力――需要怎样的能力来运行现在和未来的这些流程(Neely & Adams，2000)。
五、结论及后续研究
上述综述的贡献在于扩展了公共部门的绩效评估的研究文献，并为下一步的研究提出研究的侧重点。
综述研究之后，本文后续的研究主要针对中国的公共部门的绩效评估情况进行实证分析。
拟采用的方法是问卷调查法和案例研究法：设计针对性的问卷调查中国主要公共管理部门的绩效评估状况和评估目的，并考察他们实际的和期望的绩效评估情况;采用个案分析的方法，深入探讨某公共部门绩效评估系统地建设问题，进而研究适合公共部门的方法，以便从中得出对现有框架调整的具体的思路。
参考文献：
1、唐琦玉.西方公共部门绩效管理探索及启示[J].湖南行政学院学报,2007(1).
2、陈宝胜.中国公共部门绩效管理发展趋势研究[J].经济与管理,2007(10).
3、徐麟文.公共部门绩效评估的探讨[J].科技管理研究,2006(12).
公共部门和谐绩效评估体系构建研究【2】
引言：公共部门是个相对宽泛的概念，从基本范畴来看，主要包括政府组织、国企等。
随着我国市场经济体制的发展，公共部门的绩效高低已成为检验地方或区域核心竞争力强弱的重要标志。
与之相适应，构建科学完善的公共部门绩效评估体系，对公共部门的绩效做尽可能准确的评价考核，是我们面临的新课题。
一、和谐绩效评估的概念及其意义
(一)和谐绩效评估的概念
1.广义
从广义层面来说，和谐绩效评估是整个公共部门或政府的绩效的测评，政府为满足社会和民众的需求所履行的职能，体现为政治的民主与稳定经济的健康、稳定与快速发展，人们生活水平和生产质量的持续提高，社会公正与平等。
2.狭义
在狭义层面，和谐绩效评估是指政府分支的各部门，包括事业单位非营利组织如何履行其被授权的职能，如政策制定执行的效果、项目管理实施的状况影响、给民众提供服务的满意度等。
(二)和谐绩效评估的意义
1.维护公共部门形象，保证其权威
公共部门绩效评估是维护以政府为代表的社会公共形象的重要手段。
从公共部门的构成来看，大凡都具有某种独特的公利性。
但掌握这些公器的人未必始终心存公心，即真正做到为人民服务，这就要求公共部门必须开诚布公，告之于民，这既有利于民众检视公共部门的具体运作流程，又能展现公共部门的坦诚。
2.促进公共部门内在发展与完善
公共部门绩效评估就是要把公共部门工作的满意度作为其录用、考核、晋升、福利等的重要指标，就是要借此流程建立完备的人才选用体系，并且以此为动力，努力在全社会创设良性的评价机制，促进公共部门工作的健康发展。
3.促使公共部门适应外界环境的变化
公共部门的行政环境是不断变化发展的，如果不适时进行调整政策，政策的针对性、实效性就会逐渐减弱，政策的实效性、针对性也很难达到。
二、当前公共部门绩效评估体系存在问题分析
(一)价值取向偏差
绩效管理以实现一定的绩效目标为基本要求，对于公共部门而言，同营利性的企业一样仅追求经济学意义上的目标是远不能满足公众的需求的。
而当前我国公共管理部门的价值取向有所偏差。
(二)评估主体单一
我国公共部门绩效评估多是上级对下级的评估，缺乏政府内部的自身评估以及社会公众的评估，绩效管理应用于公共部门的动因之一是为了回应公民对政府效率低下的不满。
(三)评估权重不合理
从评估的程序、内容和方法来看，没有建立一套科学的评估指标体系。
片面追求经济指标。
评估方法多为定性，较少采取定量方法。
其次从评估方式来看，以官方为主，多是上级行政机关对下级的评估，缺乏社会公众对政府的评估，绩效管理过程处于封闭状态，缺乏媒体监督。
从评估的目的来看，不是把评估作为提高管理水平有效措施，而是作为一种应付检查，规避指责的手段。
(四)规范性较差
绩效管理是对公共项目决策、实施以及效果与影响的评价。
由于当前的公共部门的绩效管理没有相应的制度和法律作保障，缺乏系统的理论指导，因而实践中存在着很大盲目性。
从另一个角度来看，绩效管理是一个消费的过程，需要投入相当数量的人、物、财及时间，由于评估工作尚未引起足够的重视，没有单独的评估经费拨款，致使评估的资金投入不足。
(五)过分重视考核
在公共部门中，绩效管理被片面地理解为绩效考核，止步于考核是否达到了预定的标准，没有绩效反馈的环节。
实际上，许多地方政府都开展了市民评议等测定公民满意度的绩效评估，但对评估结果的反馈却较少。
三、我国公共部门和谐绩效评估体系的构建
(一)明确价值取向与定位
政府绩效评估的目的主要不是为了评出先进和落后，更不是为了惩罚某些公共单位领导人和工作人员，而是为了通过评估，找出公众对政府提供的公共管理和服务的意见与建议，找出本单位工作在管理中存在的问题，找出影响政府效能的因素，最后找出改进的办法，因而，绩效考评要明确为人民服务的价值取向。
(二)重视公众参与
引入公众参与机制，要落实到实处，民众能否满意取决于民众的需求能否得到满足。
政府要让民众满足，首先是必须取得民众的参与关注，只有民众参与了，他们才能以主人翁的身份对政府绩效管理提出要求。
其次是政府能顺应民意提供高质量的公共产品。
如果政府不能提供民众满意的公共物品，将会产生负面的结果。
(三)构建和谐评估权重
绩效管理中最重要的是要建立衡量的指标体系。
常用的指标模式是用具体的标准构建的，即公平标准、效率标准、经济标准和效益质量标准。
由于我国地区差异较大，政府绩效评估的指标设计也应有所不同。
(四)完善管理制度
目前我国政府绩效评估处于自发状态，没有相应的制度和法律保障。
政府的绩效评估必须以一定的法律制度来保障、来规范。
否则很难建立一套完善的绩效评估体系。
立法是必要的前提和基础，只有制定法律规范，借助法律的力量推动政府绩效评估，才能使和谐评估成为可能
(五)重视评估反馈
树立正确的政绩观，用全面的、发展、群众的观点科学评价政绩，是落实和谐绩效考评的保证。
分别做到评估功能科学、导向功能科学、激励功能科学，评价之后必有相应的奖惩，才可以为公共部门改进工作提供内在动力。
四、小结
随着政府职能的进一步改革，重视公共部门的和谐绩效评估有利于从整体上规范政府的行为，进而更为科学有效地评价公共部门的绩效。
我国公共部门的和谐绩效评估从根本上讲，是一个长期的理论研究和实践过程，必须从实践出发，完善绩效评估的定位和价值取向，促进评估主体的多元化，完善公共部门管理，从而构建和谐绩效评估体系。
参考文献：
[1]张然，我国公共部门效绩评估的困境及对策分析[J].工会论坛2008.9
[2]臧乃康，政府绩效评估价值缺失与指标体系重构[J].福建论坛，2007，(9).
[3]黎明，公共管理学[M].北京：高等教育出版社，2003
[4]马国贤，政府绩效管理[M].上海：复旦大学出版社，2005.
[5]孙晓娟，政府组织绩效评估实施的障碍分析及路径探究[J].学术交流，2007，(8).
[6]卓越，公共部门绩效评估的主体建构[J].国行政管理，2004(5).
[7]胡宁生，构建公共部门绩效管理体系[J].中国行政管理，2006(3).
公民参与公共部门绩效评估的途径【3】
摘 要：公民参与公共部门绩效评估是西方政府改革和治理的重要内容，参与的途径可分为公众自发参与和政府发起的两大类，其形式多种多样，各有优势和劣势，针对不同的情况选择合适的参与途径才能发挥公民参与对公共部门绩效评估的作用。
关键词：公民参与;公共部门;绩效评估
公民参与公共部门绩效评估可以理解为以公民作为评估主体，通过直接或间接的各种参与渠道，融入到包括绩效评估项目规划、评估标准划分、绩效指标设计等各个政府绩效评估过程中，对公共部门所提供的各种公共服务的效率和效能进行评价和测定，从而维护和保障公民权利，提高公共部门绩效水平，实现公共利益的最大化。
从参与的途径来看，公民参与政府绩效评估中的形式和渠道必须是有效的、合法的，从发起者的角度可以把公民参与途径分为公众自发参与和政府发起两大类。
一、公众自发参与的途径
(一)网络、报纸等舆论途径
舆论监督是依法行政、从严执政的重要保障，同时也是公民参与的重要途径之一。
在构建社会主义和谐社会中，舆论监督的作用也日益彰显。
作为社会公众的喉舌，媒体在进行舆论监督时要深刻认识协调社会利益关系的规律，准确把握新形势下人民内部矛盾的新变化新趋势，不辱使命，为构建和谐社会负起传媒应尽的责任。
该途径的优点是参与方式简单方便，公民参与量大，覆盖范围广。
缺点是社会舆论给政府的压力不够，政府对舆论的回应率不高导致该途径的效力比较低;另一方面，社会舆论很难对公共部门绩效有完整的系统评估，只能在某一个或几个方面做出评价。
所以，网络、报纸等舆论途径的适用范围应该是对公共部门工作中具体事件或者具体项目做出评价，给政府形成压力，并及时在工作中做出相应改变。
社会公众通过舆论来评价政府的绩效，是一种简单而有效的途径，政府的决策不得不考虑社会舆论，而随着信息技术的发展，公众的言论自由也越来越大，公众通过舆论来评估公共部门绩效也会越来越方便。
可以预见，在未来的公共部门绩效评估中，舆论因素将发挥更大的作用。
(二)公民通过申诉、投诉等法律手段参与公共部门绩效评估
绩效申诉作为行政救济制度的重要组成部分，其基本作用是满足对被救济人的相应权利。
在西方，瑞典设立专门的申诉专员制度，1809年瑞典依据宪法规定设立独立的调查官员调查市民对失当行政所作投诉的制度。
西方各国纷纷以瑞典的制度为蓝本，在本国创设了相同或类似的制度。
该途径的优点是效力比较强劲，能给政府形成足够的压力，使政府必须做出改变。
缺点是程序比较复杂，耗时较长，参与群体相对狭小，而且由于当代我国的法律制度还不太健全，公民在与政府的法律纠纷中很难占得上风。
所以法律途径的适用范围应该是在公共部门的某种行为损坏了特定公民的直接利益的情况下使用的。
虽然这种途径对公共部门的整体绩效很难形成有效的提高，但是在现代社会的法律体系中，公民的救济权是不可或缺的，因此公民以法律申诉的途径参与公共部门绩效评估是必须存在的。
(三)成立顾客代表小组，参与到评估工作中
公共部门绩效评估中的公众参与是政府行政改革的一个重要方面。
在新公共管理中，"顾客至上"的理念渗透到公共服务的各个方面。
在政府绩效考核中，为取得满意的效果，就必须成立顾客代表小组，对政府绩效进行正确评价，表达社会公众的利益，督促政府改进绩效，提高其公共服务的职能。
该途径的优点是能有效反映民意，监督公共部门，使公共部门的绩效评估有了固定的第三方主体。
缺点是操作比较复杂，运行成本高，且民意难以统一，民意代表的选举比较复杂。
所以该途径适合一些有独立的经济来源和人事系统的社会团体的参与。
近年来我国第三部门的发展也非常迅速，由第三部门来充当"顾客代表评估"的载体也是很合理的途径。
各种行业协会、公益机构等非盈利组织在这方面具有天然的优势，这些机构可以成为公民与政府之间的中间人，他们对政府的评估和要求也就代表了公民或者顾客对政府的要求。
二、政府发起的途径
(一)开展民意调查
民意反映了公众对政府的期待，是构成责任政府的基础。
民意调查是管理者广泛获得相关公众信息的一种方式，从某种程度上来讲，被调查到的公众的观点很可能代表了整个相关公民群体的意见。
在我国，问卷调查是应用最为普遍的一种形式，有些地区是将问卷直接发放给公众，有些地区则是将调查问卷登在当地报纸上，请广大市民自愿参与考核。
该途径的优点是政府可以感受到真实的民意，使绩效评估部门得到真实的信息，便于更准确的对公共部门的绩效做出评价。
缺点是社会整体民意难以统一，另外，公民对某些公共部门的情况不了解容易导致公民判断的错误。
所以该途径适用于对一些公民比较熟悉或者与公民有直接接触的基层部门的绩效评估。
公共部门绩效评估中的民意调查应该固定化、制度化，使含有民意调查的绩效评估程序成为合法的，而将没有民意调查的绩效评估程序视为不合法不合理的。
并且重视和尊重民意，使民意调查发挥真正的作用。
(二)设立公民投票
公民投票是公众政治参与的重要途径，公民政治参与是公民运用自己的政治权力和资格，通过政治权力最终实现自己利益的主要环节。
公民投票是公民与政治体系发生联系的最直接形式，因此，它必然影响到政治利益的分配。
政府绩效考核中的公众参与通过投票表达自己的利益倾向，很多过家在一些重大政策问题出台前，举行公民投票，听取公民的意见。
该途径的优点是参与范围广，获得的信息准确可靠，可根据投票结果直接做出判断。
缺点是操作相对复杂，程序比较繁琐，历时较长。
该途径的适用范围应该是关系比较重大的事件，比如部门的撤销、公务人员的去留等。
采用公民投票的方式，可以扩大公众参与的广度，加强对政府的监督，促使政府更有回应力和责任感。
公民通过投票制度，对政府管理的效率、官员和公务员的态度做出评价，并在一定程度上满足人民当家作主的权力，释放人们对政府的不满情绪，缓解公众和政府间的关系，对于保持政治和社会的稳定具有重要意义。
(三)充分利用电子政务平台
电子政府就是运用电子信息技术打破政府部门之间的界线，以计算机技术和互联网技术为基础，构建一个全面电子化的虚拟政府，使人们可以从不同的渠道获得政府的各种政策信息和服务。
对公众而言，电子政府使政府信息公开化、透明化、互动化，提高了公众对政府政策过程及公共管理状况的了解，为公众广泛、深入、普遍的行政参与开辟了道路，为每个公众提供了直接表达意愿、传递信息、商议、咨询、监督、审核、建议和表决的机会。
加强了公众的参政、议政能力和水平，有助于公众与政府直接对话，使政府为公众提供更优质的服务，从而提高政府的绩效考核水平。
公众通过访问政府网站，以电子投票等方式考核政府绩效，通过网络听政等方式监督政府的行政活动，使政府行政官员及时得到各种反馈信息。
电子化政府的建立在提高政府效率、信息的公开、互动和共享等方面为政府的有效管理提供了手段，同时也为公众提供了直接表达意愿、传递信息的机会。
该途径的优点是方便快捷，简单实用。
缺点是限制了非网民的很大一部分公民的参与，并且对电子政务的技术要求较高。
该途径的使用范围是根据政府网站上公布的政府信息，使公民对自己了解的部门做出系统的评价。
要使电子政务平台真正发挥作用，应该将政府网站与绩效评估系统联系起来，形成一个完整的体系，尽量减少政府内部对绩效评估的控制。
这种方法可以提高政府绩效评估的科学性和合理性。
参考文献：
[1]周志忍.政府绩效评估中的公民参与-我国的实践历程与前景[J].中国行政管理.2008(01)
[2]徐双敏.公众参与政府绩效管理的现状与思考[J].行政改革.2009(05)
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