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西部欠发达地区行政与市场功能博弈分析
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内容摘要：在推动地方经济社会发展中，地方政府起着至关重要的作用，而地方政府行政改革的成功与否是政府作用发挥的关键。本文重点探讨了西部欠发达地区行政改革中存在的矛盾，并给出了相关政策建议。
关键词：西部 欠发达 行政改革
西部大开发战略的实施为西部欠发达地区经济社会的发展提供了难得的历史机遇。但在面临机遇的同时我们应意识到，与改革开放初期东部开发相比，西部欠发达地区开发面临的困难更大，这些困难使得西部欠发达地区地方政府面临着严峻的考验。因此，如何加快行政改革，推动当地经济社会的发展是摆在西部欠发达地区地方政府面前的一项重要课题。
西部欠发达地区行政改革面临的主要矛盾
(一)行政改革的推进与观念的转变不平衡
“行政观念的转变是一切行政改革的前提”。西部欠发达地区由于受地域封闭、自然经济、传统计划经济的影响，人们的观念相对落后，主要表现在：
1.“官本位”观念仍占主导地位。我国几千年“官本位”观念，虽然受到市场经济与现代民主思想的冲击，但在西部欠发达地区仍存在。在公众心目中，进入政府机关是一个理想的选择，职位和级别是获取利益的重要保障，是地位和能力的象征;在相当一部分公务员心目中，政府是无所不能的， 是社会事务的包办者，官就是管人、财、物的，管理是做官的第一要义，缺乏为企业、为社会服务的观念，在这些观念的影响下，西部欠发达地区政府机关办事效率低、行为失范和扭曲现象依然比较明显。比如甘肃省非公有制企业评议政府绩效工作结果显示：抵制吃拿卡要满意率为67.66%，居最高，一站式办公满意率仅为58.19%，居最低。非公企业对市、州政府落实几项工作的平均满意率为62.41%，其中，最高平均满意率为77.82%，最低平均满意率为41.14%;对省直部门的评议结果显示，满意率最高的是关于一次性告知制度的落实，满意率达63.12%，最低的则是关于首问责任制的落实，满意率仅为51.58%。平均满意率为59.20%，其中，最高平均满意率为72.50%，最低平均满意率为46.50%。反映出来的问题主要包括：基础环境建设中的污染治理、水电供应问题突出;个别政府部门和工作人员在办理行政审批、建设工程招投标、建设性土地出让过程中存在用权谋私的现象;对企业的检查过于频繁，存在吃、拿、卡、要以及违规收费现象等。
2.计划经济观念根深蒂固。地方政府行为方式与本地区计划经济的遗传有很大关系。在计划经济时期，国家出于对西部重要战略地位的考虑，采取“嵌入式”投资方式，建立起了一大批生产科研基地和新兴工业城市，工业结构主要以重工业和国防工业为主，管理体制主要仿效前苏联，实行高度集中的计划经济体制方式进行管理，基础性资源配置主要依靠中央指令性计划，借助国家直接投资，通过自上而下的行政手段实现。这一经济体制结构，对西部地区的经济建设产生了深远的影响，受这种“惯性”的影响，西部欠发达地区政府职能的转化处于相对滞后状态，广大公务员仍习惯于用陈旧的方式考虑问题，期望通过中央政府加大投入和抓项目来改变本地区经济落后的局面，而没有把转变政府职能、提高行政效率、改善投资环境作为政府工作的重心。
3.小农经济思想仍然严重。“知足常乐”观念作祟，一些政府官员不思进取，无所作为，工作方式成了等上级文件、靠中央扶持、要政策依据。如此被动的职能实施方式只能成就滞后的政府体系。部分西部地方政府依然将其政绩考核标准主要定位于对中央计划执行的完善程度上。
(二)行政改革的推进与地方市场化进程不平衡
行政改革是行政主体适应社会政治、经济、文化环境的变迁而进行的自我调整、变革的过程。经济是基础，政府应如何设置、承担多少职能，主要受制于经济体制。在计划传统经济体制得到彻底改造之前，在社会主义市场经济体制建立之前，西部欠发达地区行政改革不可能取得根本性的进展。这是因为：西部欠发达地区市场基础差、发育程度低。在全国各地区市场化进程指标体系中，甘肃、青海、宁夏、新疆、贵州、云南分别排名在全国三十个省份中(西藏、台、港、奥除外)分列23、30、29、28、25、27。西部欠发达地区市场化程度低主要表现在：受计划约束较强的国有经济仍处于主导地位，自主性较强的非国有经济有待于更进一步的发展，政企不分的现象严重;资本市场发育严重滞后，行政垄断问题突出;西部地区经济的对外开放程度大大低于东部地区;市场中介组织的发育缓慢。市场化程度越低，地方政府越试图通过自身的努力使市场发育超越正常发育的速度更快成长，同时，在以经济建设为中心的氛围下，人们已经习惯于将政府的政绩与经济发展划等号，发展经济成为政府干预经济的逻辑起点。而政府积极插手经济的结果，造成体制外经济力量生存空间狭窄，使本来就很脆弱的市场难以成长;政府对经济插手愈深，政府职能转变越困难。
(三)行政改革的推进与法治建设不平衡
行政改革总是在一定的制度环境之中存在和运行的。“制度环境决定政府改革的方向、制约其基本价值选择以及具体的政策选择”。市场经济是法治经济，因此，必须有一套完整的法律制度作保证，才能实现政府和整个社会灵活、高效、健康、有序地运转，但西部欠发达地区还差的很远。
1.制度供给缺失。适应社会主义市场经济体制的地方法律体系还没有建立起来，特别是规范政府行为的地方法规体系还相差甚远。
2.制度供给过度。西部欠发达地区政府大量进入不应当进入的领域，与其说是政府行为越位，不如说是政府供给制度过度，正是政府供给的不适应市场经济体制的制度，促使政府官员从事着他们不该管的事情。如西部欠发达地区政府的行政审批，仍事项繁多，程序繁琐，多头审批。
3.制度执行偏差。一方面，以言代法、以权代法、有法不依、执法不严的问题还依然存在。另一方面，“上有政策、下有对策”，“有令不行、有禁不止”的问题还没有解决 。
(四)行政改革的推进与政府人力素质状况不平衡
西部欠发达地区受自然禀赋与历史禀赋的影响，地方政府行为发展模式为“发展导向型”政府行为。作为掌舵者的政府工作人员在判断、选择或引导上失误，势必贻害严重。当前，西部欠发达地区相当一部分政府工作人员的政治素质、知识结构、业务素质仍然不能适应地方政府行政改革、培育市场体系和加快本地区发展的要求。
(五)行政能力与面临的任务不平衡
西部欠发达地区政府面临的任务十分繁重，有别于其它地区的是：基础薄弱，基础建设工程项目多;自然环境恶劣，环保任务大; “三农”问题突出，贫困人口比例大，扶贫任务重;国有企业活力不足，大量下岗职工需要安置;多民族共存，民族与宗教问题任重道远。这些任务仅仅依靠市场力量显然不行，需要有政府的参与、投入和推动。但西部欠发达地区政府的宏观经济管理协调能力严重不足，经济增长缓慢带来的财政困境使得公共物品供给短缺与经济发展形成一种相互遏制的格局。这种格局必然给西部欠发达地区政府职能的转换和行为的规范带来更多的压力。
深化西部欠发达地区行政改革的政策建议
根据上述分析，可以明显看出，西部欠发达地区行政改革面临的形势是比较严峻的，它能否取得预期效果，最终取决于行政改革主体与其社会环境的动态交互作用的性质和方式。因此，深化西部欠发达地区行政改革，必须着眼于体制创新，打破传统条件下形成的不符合市场经济要求的规章制度和做法，建立新的管理模式。
以观念创新为前提，加快建立具有西部特色的、系统的行政思想和行政理论。即用创新意识取代不思变革的观念;用服务行政观念取代管制行政的观念;用法治观念取代人治观念;用效率与公平兼顾的观念取代平均主义的观念;用民主的观念取代集权的观念;用有限、责任的政府观取代全能、官僚的政府观;用科学发展观取代片面发展观。转变观念在西部欠发达地区也提倡了好多年，但效果一直不理想，主要是方法不当。实践告诉我们，旧观念的改变不能靠强制手段，新观念的树立不能单靠宣传教育。人们只有接受市场经济的洗礼，才能实现又破又立。此外，西部欠发达地区观念的转变要以县乡两级干部为重点，他们的观念不首先转变，就很难带动当地群众整体观念的转变。
以提高执政能力为着眼点，加快建立决策、执行、监督协调的政府运作机制。围绕政府职能转变，地方政府与党委、人大、政协的关系，省、市(县)乡的事权关系，以精简、统一、高效为原则，合理设置各级政府机构;在各级政府机关内，优化工作流程，合理地划分各部门的职责、权力，明确办事规程和程序，用工作内在的规程来约束行政行为;实行政务公开，将政府办事程序公之于众，以减少暗箱操作，便于监督;强化和改善监督制约机制，从体制上保证内部监督与外部监督的有效性。
以所有制结构调整为突破口，加快建立适合西部欠发达地区生产力水平的政府管理经济的新体制。必须加大西部地区所有制结构调整力度，实现投资主体多元化，通过国有经济布局调整、国有企业股权结构调整以及非国有经济的大发展等体制创新，培育市场竞争主体，促进政企分开和政府职能的转变。
以深化政府审批制度改革为切入点，加快地方政府的制度创新，推进政府管理的制度化、法制化和规范化，用制度规范地方政府在经济生活发展中的行为，实施法治行政。
以市场为导向，加快西部欠发达地区公共事业运作体制改革。西部欠发达地区公共事业欠帐比较多，政府财力又有限。因此，对公共事业的管理必须引入市场竞争机制，积极推行以市场为导向的改革，用市场的力量改造政府，以降低管理成本，提高管理效能和服务质量。
以干部人事制度改革为重点，加快建立一个有使命感的服务型地方政府。西部欠发达地区行政改革的目标是建立一个有使命感的服务型政府。其中，建立一支有使命感、有责任意识、服务意识的高素质、专业化的干部队伍是重中之重。因此，西部欠发达地区首先要通过干部人事制度改革，树立能力和实绩本位的用人观，建立竞争择优的选人用人机制和政绩考核评价体系，优化人才成长环境。其次，要实施“走出去，请进来”的人才引智战略，即选派本地干部到沿海发达地区参观、学习、挂职锻炼。同时，采取有效手段吸引外地人才来本地工作。
以绩效评价为手段，引导和推进西部欠发达地区政府职能的转变。行政改革成功的关键是提高政府绩效，无论行政发展处于何种阶段，绩效评价都是被实践证明的一种有效的管理工具，英美等主要国家都把绩效评价结果作为推行政府管理体制改革，特别是实施机构改革的重要依据。因此，西部欠发达地区政府要以科学合理的职能体系为基础，构建科学合理的绩效评价指标体系，发挥指标体系的行为引导作用和行为促进作用，把绩效评价的结果与评价对象的利益挂钩，增强地方政府及其工作人员的责任感、使命感，推进地方政府管理创新。
参考文献：
1.张国庆.行政管理学概论[M].北京大学出版社，2000
2.陈永君.6成非公企业对政府满意[N].西部商报，2005
3.曹正汉.观念如何塑造制度[M].上海人民出版社，2005
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