官办慈善组织去行政化
官办慈善组织去行政化【1】
摘要：我国慈善组织尤其是官办慈善组织存在严重的行政化倾向，这不利于政府职能的转变和社会需求的满足。
本文将从政府与官办慈善组织的新型互动关系入手，研究官办慈善组织的去行政化问题，主要包括：官办慈善组织去行政化的原因、遇到的阻碍以及路径选择。
关键词：官办慈善组织;去行政化
我国正处于社会转型时期，社会问题丛生，公共需求的复杂性不断增加。
在市场、政府相继失灵以及建立“大社会、小社会”治理模式的要求下，慈善组织作为第三部门的重要组成部分将在社会治理中扮演重要角色。
我国的慈善组织尤其是官办慈善组织存在严重的行政化倾向，这不利于满足公共需求，解决社会问题，建设和谐社会。
一、官办慈善组织去行政化的原因
(一)官办慈善组织去行政化的必要性
1.时代发展的需要
随着社会的发展和时代的进步，公众的社会需求呈现多样化的发展趋势。
根据自身发展的需要，公众个体化的需求不断增加。
公众的社会需求也从“底线型”向“发展型”转变，人们已经不再满足于解决温饱问题，而是希望增强自己能力不断提高生活质量。
官办慈善组织的行政化发展倾向将在很大程度上妨碍自身功能的发挥，不利于满足多样化的社会需求。
2.建设有限政府的必然要求
我国处于社会转型阶段，政治经济体制改革要求政府改变以前大包大揽的做事方式，从全能政府向有限政府转变。
政府职能转变，必定会给社会服务领域留下真空空间，这就要求加紧培育社会组织，接替政府之前提供的某些服务。
但是，我国的慈善组织尤其官办慈善组织行政化倾向严重，这会影响其功能的发挥，不利于弥补政府职能转变带来的服务空缺。
因此，政府角色转换和职能的转变将会成为促进官办慈善组织去行政化的动力。
现阶段，政府有限的财政资金已经无法应付社会发展带来的问题，政府需要寻求一切可能的资源来解决社会问题满足公众需要。
政府获取资源的方式是受到合法性的约束的。
政府获得财政收入的主要形式是税收和发行公债，原则上政府是不能进行税收之外的募捐活动的，也不能接受来自海内外个人、企业和慈善机构的捐款。
但是，政府可以通过成立慈善组织来募集资金，接受捐款，解决社会问题。
官办慈善组织的行政化发展阻碍了其自身能力的建设，因此也会影响其筹集资金的能力。
政府对于社会资源的需求使得政府不得不选择主动开始官办慈善组织的去行政化进程。
3.提升官办慈善组织自主发展能力的客观需要
目前，政府在官办慈善组织的运行中干预过多，官办慈善组织的准入机制、人事任免、资金来源和项目运作都在很大程度上受到行政力量的影响。
因此，官办慈善组织在日常运行中受到诸多方面的约束，这大大制约了官办慈善组织在提供服务过程中功能的实现。
在行政化的发展方式下，官办慈善组织既没有绩效方面的压力也不需要承担过大的风险，因此会忽视自身的能力建设。
现阶段，我国的官办慈善组织不论是在资金筹集还是项目运作方面的能力都还有所欠缺，这就迫切需要解决官办慈善组织行政化发展的问题，让其对自己的行为负责。
(二)官办慈善组织去行政化的可能性
改革开放后，中国政府开展了大规模的扶贫工作。
当时，海外一些企业表示愿意支持中国扶贫事业，从原则上来说，政府不能直接接受捐款，所以中国扶贫基金会就在这样背景下诞生了。
初创时期，机构的官方色彩很浓，这样角色定位也给基金会的运作带来不利影响。
此外，再加上资金的短缺，中国扶贫基金会急需改革。
2000年，中国扶贫基金会正式向主管部门写报告要求取消基金会的国家行政事业编制，改为民间社团编制，建立新的人事管理制度，实行全员招聘制和干部竞争上岗制，取消行政级别，打破“铁”饭碗。
从官办慈善组织转变为真正意义上的民间组织，中国扶贫基金会在运营中引入竞争和考核机制，大大提升了基金会运营的效率。
中国扶贫基金会体制改革的成功为官办慈善组织的去行政化提供了可以借鉴的范例。
二、官办慈善组织去行政化的阻碍
(一)相关法律法规的缺失
中国在慈善方面立法不健全是一个普遍认可的事实，比如关于慈善组织准入标准、管理、监督等都没有明确地法律条文的规定。
在这种情况下，政府就可以游走于法律的真空地带，利用自己的权力干预官办慈善组织的发展。
显然，相关法律法规的缺失给政府的干预提供了方便，也阻碍了官办慈善组织去行政化的进程。
(二)政府的'复杂态度
我国政府对于慈善组织的态度一直比较微妙。
由于经济的迅速发展，社会领域出现了不少问题，而我国正处于社会转型的敏感时期，这些问题如果不能及时合理地加以解决，将会激化社会矛盾，给社会造成不良影响。
但是相较于大量出现的社会问题，政府的资源是有限的，它只能通过发行债券和税收两种合法性途径获取资源。
面对这种情况，政府要想方设法地获取社会资源，以有效解决社会问题。
慈善组织作为政府获取社会资源的一种途径，可以通过接受社会捐赠的方式集聚资源。
出于这方面考虑，政府希望能与慈善组织合作，以此来获得更多的社会资源，解决社会问题，缓和社会矛盾，建设和谐社会。
只有获取更多的社会资源，政府才能更好地管理国家和社会。
只有慈善组织发展壮大，政府才能更多地获取社会资源。
只有创造更加自由、宽松的环境，慈善组织才能更好地发展。
而自由、宽松的环境意味着政府要放松对社会的控制。
但是，现阶段我国政府很难做到放松对社会领域的控制，让民间组织自主发展，因为它认为这样做不利于维护社会稳定。
因此，出于维护国家安定和安全的角度出发，我国政府很难减少对于慈善组织的干预。
我国政府对于慈善组织自主性发展的态度一直比较复杂，一方面，它希望慈善组织能发展壮大从而获取更多的社会资源，另一方面，它又担心慈善组织的自主性发展会不利于政府对社会的管理。
对政府来说，资源获取的需求和控制需求存在着一种博弈，但是从现在的情况来看，政府更倾向于控制的需求。
也就是说，政府只有在保证控制需求得到满足的情况下，才会考虑通过慈善组织获取社会资源。
政府的这种态度无疑给官办慈善组织去行政化设置了一道障碍。
(三)官办慈善组织自身能力薄弱
正是因为政府强有力的支持，我国的慈善事业才能在短时间内得到如此快速的发展。
我国的慈善组织尤其是官办慈善组织有很大一部分在运作过程中都过分依赖政府部门，缺乏独立性。
不仅如此，我国的慈善组织尤其是官办慈善组织在各方面也都体现出自身发展能力的不足。
慈善组织自身能力的不足会在一定程度上对组织的社会公信力造成影响。
慈善组织社会公信力的缺失会直接削弱其动员社会资源的能力。
政府对社会资源获取的需求是官办慈善组织去行政化的动力，如果官办慈善组织获取资源的能力的被削弱，那么官办慈善组织去行政化的动力也会被减弱。
三、官办慈善组织去行政化的路径选择
(一)完善相关的法律法规
通过统一的慈善立法，准确界定慈善组织的法律地位，明确慈善组织与政府之间的职能界限，对慈善组织的准入条件、管理、监督、退出等制度都应该做出明确地法律规定。
通过明确地法律条文的规定，不仅可以让慈善组织明确自己的职能所在，也可以约束政府的行为使其减少对慈善事业的干预。
可见，完善相关法律法规，是减少政府对官办慈善组织行政干预的前提条件。
(二)深化行政体制改革
在进行政治经济改革的过程中，我们也不应该忽视社会改革。
社会改革的核心在于“将原本社会承担的职责还给社会，培育和发展社会中介组织”。
深化行政体制改革，把政府社会救济和社会福利方面的部分事务性职能转移给有资质的慈善组织，政府从控制慈善组织向引导、培育慈善组织转变，政府从越位到归位，是社会发展的要求。
为了减少政府对慈善事业的干预，可以从以下几点入手：
首先，降低慈善组织的准入门槛。
按照中国相关法律规定，包括慈善基金会在内的各级慈善组织必须在县级以上的民政部门进行登记，并且由各级政府授权的机构作为其业务主管单位。
这种规定不仅限制了慈善组织数量的增长，而且使得得以建立的慈善机构受到很大的行政性干预，不能独立自主的开展慈善活动。
因此，应该取消这种主管部门挂靠制，建立更加直接、简便的准入制度。
其次，给予慈善组织更大的生存空间。
现阶段，我国政府对慈善组织的双重管理和分级管理体制，使得慈善组织不得不沦为政府的附属机构，慈善组织的自主性发展受到很大的限制。
因此，应该废除双重管理体制，增强慈善组织的独立性，使其能够按照组织的发展目标和业务需求独立地筹集资金、运作项目。
除此之外，政府在慈善事业中的角色还应该从直接管理向间接管理转变，不要直接给慈善组织提供资金方面的支持，不要干涉慈善组织的内部事务，而应该在政策上给予支持，引导和培育慈善组织的发展。
最后，减少对慈善组织人事任免的干预。
目前，我国慈善组织特别是官办慈善组织的领导都是由政府部门的工作人员或者快要退休的人员担任，这种做法会妨碍慈善组织组织目标的实现。
因此，应该改变政府对慈善组织人事任免的干预的现状，使慈善组织能够按照组织发展目标和业务要求独立、自主选拔符合组织要求的专业化的工作人员。
(三)增强官办慈善组织自身能力建设
尽管近年来我国的慈善事业发展迅速，但是相对而言我国慈善事业仍处于起步阶段。
要壮大慈善事业首先要尽可能多的扩大慈善组织的数量，促进慈善组织间的合作，使之形成规模效应。
此外，慈善组织数量的增加也会促进行业内的相互竞争，提高慈善组织利用的效率，优胜劣汰，适者生存。
我国官办慈善组织行政化倾向严重的原因之一就是自身缺乏自主运作的能力。
出于减少政府对官办慈善组织行政干预的目的，官办慈善组织应该首先增强独立募集资源的能力，减少对政府资源的依赖，这是官办慈善组织能力独立运作的物质前提。
其次，要提高官办慈善组织项目运作的能力，使其能够使有限的资源发挥最大的功效，实现组织目标。
最后，要提高官办慈善组织的内部管理能力，实行财务公开，公开资金流向明细，增强自我监督能力，提高组织的社会公信力。
参考文献：
[1]蔡勤禹，张芝辉.当前我国慈善组织关系探析[J].社会保障研究，2010(1)
[2]何卫卫.准行政化――我国慈善组织运作的策略选择[J].学习与实践，2010(4)
[3]沈芬.中国慈善组织自主性发展研究――基于国家与社会关系视角[D].杭州：浙江大学，2008
[4]田凯.非协调约束与组织运作――一个研究中国慈善组织与政府关系的理论框架[J].中国行政管理，2004(5)
[5]许姝.中国官办慈善组织转型研究[D].上海：上海交通大学，2012(11)
官办慈善组织去行政化研究【2】
摘 要：慈善组织近年来成为学者们研究的热点，行政化倾向是我国慈善组织发展过程中存在的一个普遍问题。
目前，慈善组织研究主要集中在慈善组织的概念与类型、慈善组织与政府间关系、慈善组织的转型等方面，而关于慈善组织去行政化方面的研究还有待加强。
关键词：官办慈善组织 去行政化 综述
我国正处在社会转型时期，社会问题丛生，公共需求的复杂性不断增长。
在市场和政府相继失灵以及建立“小政府、大社会”社会模式的要求下，慈善组织作为第三部门的重要组成部分，以自助、自治的方式组织起来，参与社会治理。
我国慈善组织特别是官办慈善组织的发展存在严重的行政化倾向，这不利于我国慈善事业的发展和多样化社会需求的满足。
一、慈善组织的概念与类型
(一)慈善组织的定义
在我国，关于慈善组织的概念，法律法规没有明确界定，学术界也难以形成完全一致的观点。
慈善组织作为从事社会福利与慈善活动的非营利组织，具有非营利组织的一般特征。
萨拉蒙关于非营利组织特征的描述被广泛用来界定慈善组织，但是我们也应该意识到，在用国外概念来界定中国非营利组织时，应该考虑中国特殊的国情。
现实情况下，我国的慈善组织很难体现诸如自治性、志愿性、私立性等特征。
(二)慈善组织的类型
根据分析视角的不同，不同学者对于慈善组织的分类也多种多样。
郑功成从慈善事业的实践环节出发，把慈善组织分为募捐机构、实施机构与协调机构三种;从所承担的任务或职责出发，把慈善组织分为混合型公益组织、综合性慈善组织、专一型慈善组织、协调型慈善组织和附属型慈善组织。
蔡勤禹和张芝辉按慈善组织国籍区分，将慈善组织分为国际性慈善组织和国内慈善组织;按慈善组织与官方关系，将慈善组织分为“官办民营”的慈善组织、行政(官方)的慈善组织、独立的民间慈善组织;按慈善组织职能划分，将慈善组织分为综合型慈善组织和专一型慈善组织。
从不同的角度出发，对于慈善组织的分类也不尽相同。
但是，中国目前大部分慈善组织都带有行政化的倾向，其发展都离不开政府的支持。
二、政府与慈善组织的关系
贺立平以半官方社团为研究对象，分析其让渡空间与拓展空间的获得和形成过程。
他认为，政府应该将边缘性的职能让渡出去，与此同时，社会团体应该采取积极的向外拓展行为。
徐永光认为，在政府与社会的权力对比格局中，政府始终处于绝对主导地位，非营利组织还没有能力自主选择和开辟自己的生存空间，基本上处于“拾遗补缺”的地位。
因此，在今后的一段时间里，政府与非营利组织的关系格局是“合作”而非“对抗”。
熊跃根从理论上探讨了中国这样一个转型经济国家中第三部门发展的条件和限制。
他指出，公私混合和官民身份的重叠是中国第三部门的普遍特征。
一方面，这种官民色彩兼备的特征使政府可以对第三部门进行完全的监察和控制;另一方面，第三部门又可以利用自身的双重身份来获得政府体制内外的资源。
田凯指出，中国慈善组织的集中出现以及组织形式与运作的明显不一致是非协调的制度环境对组织行动实施约束的结果，是组织面对制度环境的压力采用的理性的生存策略。
他进一步指出，政府的资源获得需求与社会控制需求之间的持久张力是慈善组织的形式与运作脱离的制度根源。
他提出了“组织外形化”来解释我国民间非营利组织的行政化运作的现象，并认为这是政府控制慈善组织和后者依赖政府的结果。
在这些文献中，虽然因为研究视角的不同而导致侧重点有所差异，但是几乎所有学者都认为，在当前的慈善组织与政府的关系中，政府出于绝对主导地位，对慈善组织有着很强的控制。
他们认为，政府部门应该逐渐将一些边缘性的功能让渡给慈善组织，两者之间应该形成一种合作关系。
三、慈善组织转型研究
20世纪90年代中后期，我国蓬勃发展起来的慈善组织始终在政府的强势引导之下，从组织成立、募捐宣传到救济活动的开展，等等，无处不体现出政府对慈善组织的影响。
随着社会的快速发展，慈善组织的弊端日益显露，关于慈善组织日后发展趋向、慈善组织与政府关系发展的研究式文章和著作也层出不穷。
徐丽敏、高灵芝、李宝梁等人认为，慈善事业社区化是我国慈善事业发展的必然趋势。
他们认为，社区建设与慈善事业的发展有着共同的契合点，将两者结合起来可以最大程度地满足社区发展需求，提升慈善事业和社区发展水平。
杨方方认为，从依附走向合作是慈善组织与政府关系发展的必然趋势。
他指出，政府应该转变在慈善事业中的角色，在保持慈善组织与政府独立关系的同时，应该完善激励、约束机制和评价体系。
何卫卫指出，政府对慈善组织存在资源获得和社会控制之间的矛盾，这也导致了慈善组织的合法性和活动效率之间的矛盾。
他认为，只有准行政化的运作机制能够在冲突性的制度约束下同时满足双方矛盾性的需求。
李坚等人认为，政府应该改变以往对慈善事业的直接控制方式，转变为政府支持慈善事业发展的模式。
政府应该向慈善组织提供政策支持、税收优惠，培育适合慈善组织发展的外部环境。
从查阅的文献来看，慈善组织转型主要有以下几种途径：1.将慈善组织发展与社区建设联系起来，实现慈善组织的社区化;2.调整政府与慈善组织的关系，减少政府对于慈善事业的干预，形成良好合作关系。
四、非政府组织去行政化研究
“去行政化”研究当下比较热，成为许多学者关注的焦点，但是，“去行政化”研究的客体多为高校。
也就是说，尽管关于非政府组织转型的研究数量比较多，但是专门研究非政府组织“去行政化”的文章数量并不多。
孙发锋、王云等人认为，非政府组织去行政化的路径变迁是社会发展的必然趋势，也是非政府组织健康发展的重要举措。
这些文章对非政府组织的行政化倾向成因进行了分析，大概可以概括为以下几个方面：1.文化传统影响下形成的习惯性心理和认知;2.政府改革困境以及管理方式的不合理;3.非政府组织对政府资源的依赖。
针对行政化倾向产生的原因，这些学者也提出了相应的“去行政化”的方法，可以概括为以下几点：1.深化行政体制改革;2.加强非政府组织的能力建设;3.加大宣传力度，提升利益相关人的参与水平。
可见，目前关于非政府组织“去行政化”的研究还不充分，对于非政府组织行政化出现倾向的原因分析还不够深入，提出的消除行政化倾向的方法也不够全面。
此外，这些研究仅仅停留在理论层面，缺乏相对的说服力。
慈善组织作为第三部门的重要组成部分，对满足社会复杂多样的需求、解决社会问题和缓和社会紧张关系有着重要意义。
由于特殊的社会背景和文化传统，我国慈善事业一直受到政府部门的影响和干预。
社会转型时期，慈善组织这种行政化发展方式的弊端越发显现出来，慈善组织与政府的关系亟需调整。
参考文献：
[1]蔡勤禹，张芝辉.当前我国慈善组织关系探析[J].社会保障研究，2010(1).
[2]何卫卫.准行政化——我国慈善组织运作的策略选择[J].学习与实践，2010(4).
[3]沈芬.中国慈善组织自主性发展研究——基于国家与社会关系视角[D].杭州：浙江大学，2008(4-6).
[4]田凯.非协调约束与组织运作——一个研究中国慈善组织与政府关系的理论框架[J].中国行政管理，2004(5).
[5]许姝.中国官办慈善组织转型研究[D].上海：上海交通大学，2012(11).
[6]杨方方.从依附到合作：中国慈善组织与政府关系[J].中国社会保障，2008(11).
[7]杨琳.转型时期江苏公益慈善组织发展研究[D].杭州：浙江大学，2008(26).
[8]郑功成. 现代慈善事业及其在中国的发展[J].学海，2005(2).
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