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最新版固定资产贷款管理暂行办法
固定资产贷款，是指贷款人向法人或非法人组织（按照国家有关规定不得办理银行贷款的主体除外）发放的，用于借款人固定资产投资的本外币贷款。下面是小编精心整理的最新版固定资产贷款管理暂行办法，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。
固定资产贷款在银行的贷款业务品种中具有点多、面广，品类多、操作复杂等特点，是商业银行的重要、重点、难点业务。
2024年2月2日，《固定资产贷款管理办法》正式下发，这是商业银行固定资产贷款领域的“根本大法”，是指导我们开展固定资产贷款、项目融资等业务的根本遵循，需要我们每个从业人员学深、悟透。从笔者近期学习的体验和感触来看，此类制度每学一遍，都有不同的收获、感悟以及体会，建议从业人员全面学、反复学。
为更好地学“新法”、用“新法”，本文梳理了“新法”的主要变化内容以及“新法”下固定资产贷款合规操作的要点，供参考。
本文纲要
一、“新法”主要变化内容
二、固定资产贷款的定义
三、固定资产贷款合规管理的特点
四、固定资产贷款评审的规定动作
五、固定资产贷款主体的规范要求
六、项目合规要件监管问题
七、项目资本金的问题
八、固定资产贷款的期限问题
一、“新法”主要变化内容
（一）体系发生重大变化，吸收了《项目融资指引》
原银监会在2009年发布的《流动资金贷款管理暂行办法》、《固定资产贷款管理暂行办法》、《个人贷款管理暂行办法》及《项目融资指引》，构成了“三法一指引”的信贷基础制度管理体系。2023年初发布的征求意见稿中将《项目融资指引》变更为《项目融资业务管理规定》，仍保留了“三法一规定”的体系。
此次正式发文稿中将《项目融资管理规定》的相关内容纳入《固定资产贷款管理办法》，体系发生了重大变化。之所以这样调整，主要原因是项目融资本身就是固定资产贷款的一种，吸收后从体系上更明晰，从管理上更统一，从操作上更简明。
（二）对固定资产投资进行清晰定义
原银监会2009年发布的《固定资产贷款管理暂行办法》并未对“固定资产投资”进行定义，只是在办法发布后的“答记者问”中明确“固定资产投资”执行国家固定投资资产的统计口径。
此次明确口径为“固定资产的建设、购置、改造等行为”，对于部分业务场景精准选择、界定为固定资产贷款提供了依据，也为设备更新改造、城市更新改造业务合理匹配了业务品种。
（三）对固定资产贷款期限做了部分限定
新法要求固定资产贷款期限一般不超过十年。确需办理期限超过十年贷款的，应由贷款人总行负责审批，或根据实际情况审慎授权相应层级负责审批。原《暂行办法》对固定资产贷款期限未提出明确要求，实践中银行基本按照《关于进一步推进改革发展加强风险防范的通知》（银监发〔2010〕103号）执行非基础设施类固定资产和项目贷款原则上不超过15年的相关规定。
新法虽然通过审批权限的划分对超过10年期的固定资产贷款进行了豁免，但可以看出此次对固定资产贷款期限的限定是监管的一种导向，就是对实践中对固定资产贷款为了通过项目评审，提升偿债保障比进而随意延长贷款期限的乱象的纠偏，该领域将成为固定资产贷款监管的重点。
（四）对固定资产贷款调查的内容进一步细化
新法对固定资产贷款的尽职调查内容进一步细化，内容涉及固定资产贷款的评价的主要方面，一方面提供了更加全面、详细的调查指引，指导商业银行更好地开展业务；另一方面这些细化内容就是固定资产贷款调查须做到的“规定动作”，“规定动作”无法做到位就存在被监管处罚的风险。
（五）对项目融资的担保条件规定释放了一些“灵活性”
原《项目融资指引》规定“贷款人应当要求将符合抵质押条件的项目资产和/或项目预期收益等权利为贷款设定担保，并可以根据需要，将项目发起人持有的项目公司股权为贷款设定质押担保”，从该条文理解，根据此监管规定，项目融资必须将对应资产纳入抵押担保范围，从监管处罚案例来看，项目融资因未将项目资产纳入抵押范围也是屡被处罚。
新法对此进行了“原则性”规定，并要求对“可办理项目融资信用贷款的，应当在风险评价时进行审慎论证，确保风险可控，并在风险评价报告中进行充分说明”。
新法一方面对此部分内容释放了一些灵活性，便于商业银行进行优质项目营销；另一方面要求“例外”不抵押时要进行审慎论证，并在风险报告中进行充分说明，这也是风险报告中需要“留痕”的重要内容。
（六）对贷款还款方式进行了限定
原“三法一指引”中均未明确规定贷款还款方式，后监管为了解决“整借整还”的乱象，2010年发布了《关于规范中长期贷款还款方式的通知》（银监发〔2010〕103号），文件要求“对于新增的中长期贷款，要根据项目建设运营周期和项目预期现金流情况，合理确定贷款期限和建设期内宽限期以及本息科学的还款方式，原则上项目技术建成后，每年至少两次偿还本金，利随本清。”通过该文件对项目融资还款规定打了“补丁”。
此次新法中对此进行了明确规定，内容上更加完整，并提出了以下规定：
①超过一年期的固定资产贷款须分期偿还；
②还款频率原则上不低于每年两次；
③需要降低还款频率的，须进行分析论证；
④首次还本日不低于项目达到运营状态后满一年。
（七）对资金支付的要求进一步细化
1.对受托支付的限额进行了调整。原办法要求单笔金额超过项目总投资5%或超过500万元人民币的贷款资金支付，新法明确向某一交易对象单笔支付金额超过1000万元的采用受托支付方式。
2.对资金“趴账”问题进行了规范。要求原则上应在贷款发放五个工作日内将贷款资金通过借款人账户支付给借款人交易对象。因借款人方面原因无法完成受托支付的，贷款人在与借款人协商一致的情况下，最迟应于十个工作日内完成对外支付。
3.对项目建设进度与贷款发放的进度匹配性提出了更高要求。要求“贷款人在必要时可以要求借款人、独立中介机构和承包商等共同检查固定资产建设进度，并根据出具的、符合合同约定条件的共同签证单，进行贷款支付。”
4.提出了紧急用款场景下简化审核材料及审核流程的要求。
（八）对无形资产的相关业务场景提出了业务办理依据
新法要求对专利权、著作权等知识产权以及采矿权等其他无形资产办理的贷款，可根据贷款项目的业务特征、运行模式等参照本办法执行，解决了业务实践中一些无形资产对应贷款无办理依据的问题。
二、固定资产贷款的定义
《固定资产贷款管理办法》中规定“固定资产贷款是指贷款人向法人或非法人组织（按照国家有关规定不得办理银行贷款的主体除外）发放的，用于借款人固定资产投资的本外币贷款。”
固定资产贷款按项目运作方式和还款来源不同，可分为项目融资和一般固定资产贷款；按用途分为基本建设贷款、更新改造贷款、房地产开发贷款、其他固定资产贷款等；按期限可分为短期固定资产贷款、中期固定资产贷款和长期固定资产贷款。
从以上定义和分类可以看出，固定资产贷款是一个大的贷款类型，其项下的子科目涵盖范围极为广泛，不仅包括了我们常见的项目融资，还包括了设备购置、设备更新等，项目融资项下又根据项目建设内容、运作方式的不同分为了多个子科目。
三、固定资产贷款合规管理的特点
（一）业务场景多，管理难度大
固定资产贷款涉及面广，涵盖了项目融资、设备购置、更新等多种业务场景，项目融资项下又包括了多种项目类型，每种场景、项目的合规要求又不完全一致，因此统一的规范管理难度较大。
（二）涉及合规文件多，把握难度大
固定资产投融资的管理涉及项目主管部门、自然资源部门、规划部门、住建部门、环保部门、安全监管部门等多个部门，管理、规范的文件涉及面广、数量庞杂，要全面的学习、把握难度大。
（三）合规操作争议多，界定难度大
固定资产贷款因业务场景多、监管面广，部分领域监管没有明确规定或者规定不清，导致在业务实操中合规争议多，准确界定难度较大。
（四）罚点较为集中，可重点管控
笔者梳理了原银监会自2011年至今发布的总计约1500条的固定资产贷款处罚案例，约50%的处罚点为固定资产贷款支付的相关问题，主要表现为未执行受托支付、未落实实贷实付；约30%的处罚点为项目资本金的问题，主要表现为项目资本金未按比例到位、项目资本金未核实、项目资本金虚假到位后抽逃；剩余的罚点主要集中在借款主体、项目合规要件、贷款用途等方面。
基于固定资产贷款合规管理的上述要点，本文梳理了固定资产贷款全流程中的规定动作以及违规问题较为集中的贷款主体的问题、项目合规要件要求、项目资本金的问题、项目资产抵押、贷款发放的问题进行分析探讨。
四、固定资产贷款评审的规定动作
所谓“规定动作”就是在评审中必须做到位的动作，一方面是合规的底线要求，只有全部做到位，才符合“规定”；另一方面也是全面识别固定资产贷款风险的有效举措，因此，固定资产贷款评审“规定动作”要做实、做深。
根据《固定资产贷款管理办法》第十六条规定“贷款人应建立完善的固定资产贷款风险评价制度，设置定量或定性的指标和标准，以偿债能力分析为核心，从借款人、项目发起人、项目合规性、项目技术和财务可行性、项目产品市场、项目融资方案、还款来源可靠性、担保、保险等角度进行贷款风险评价，并充分考虑政策变化、市场波动等不确定因素对项目的影响，审慎预测项目的未来收益和现金流。”
根据此规定，以偿债能力分析为核心，对借款人、项目发起人、项目合规性、项目技术和财务可行性、项目产品市场、项目融资方案、还款来源可靠性、担保、保险等角度进行分析评价是固定资产贷款，特别是项目融资评审的规定动作。
以上规定动作中借款人（包括项目发起人）、项目合规性、项目融资方案（主要为资本金）、项目担保等都是固定资产贷款中违规点较为集中的领域，我们将在后文中详细介绍。项目技术和财务可行性、项目产品市场及还款来源可靠性实质上是相互支撑、相互关联的，项目技术可行，才会有项目产品有市场，项目产品有市场才会支撑项目财务的可行性，只有项目具有财务可行性，才会有贷款还款来源的可靠性。三个角度最终的落脚点是对贷款还款来源的评估，也就是针对项目现金流的评估与管控。
项目现金流的评估是对项目收入、成本、费用全面预测的基础上进行的评估，评估的原则一是审慎，价格、销量及产能利用率等指标的取数要合理、审慎，不能简单以当期价格、销量及产能利用率代入测算；二是要全面，各项成本、费用、税金要完整考虑。
确定项目现金流的目的是为了评估项目是否具备财务可行性及计算贷款偿还期限。计算项目贷款偿还期时，当年可还款资金来源=当年可还款利润+当年可还款折旧+摊销费+其他还款资金额。在实际计算时应当关注以下几点：
1.应根据具体项目情况，确定未分配利润可用于还款的比例和折旧、摊销可用于还款的比例，如无特殊情况，折旧、摊销可按100%计算用于还款的比例。对于边建设边生产的项目，对于建设期内产生的利润以及折旧，有两种处理方式：一是作为项目自筹资金来源；二是作为项目还款资金来源。评估中，要明确建设期产生的利润和折旧的实际用途，如果用于自筹资金投入，就不能用于还款，两者只能选其一，要避免这部分资金重复利用，高估还款资金来源。
2.其他还款资金包括项目经营收入以外的政府补贴收入、税收返还等资金，此部分资金应取得相关的文件、会议纪要等，作为评估的依据。
3.对于项目自身运营现金流难以足额覆盖贷款本息偿还的，以借款人的综合效益作为贷款还款来源的项目，应重点评价借款人偿还目前已有负债的能力，分析测算财务承受度，评价在项目自身能力不足以偿还贷款本息的情况下，借款人用企业综合效益偿还项目下债务的能力。
既有法人综合效益的估算，需要建立在对既有法人历年财务报表、经营分析的基础上来完成。评估中要考虑的因素包括：既有法人近年来各项主营业务收入变化率分析，既有法人近年来各项成本费用变化率分析，结合既有法人的经营现状、发展前景等，合理预测计算期内收入与成本费用的变化趋势和比率。已有项目融资的既有法人，可以参照企业历年的还款记录，将历年还款额占可还款利润的比例进行逐年分析比较，采用历年最低数作为可还款比例的取值依据。
项目财务可行性的分析重点是要确定项目财务净现值，项目的财务净现值是项目建成运营后，在预计的期限内，根据每年的净现金流量的折现值之和扣减项目总投资后的现金流。若财务净现值为负，则整个项目不具备投资价值；若财务净现值不为负，则整个项目具备投资价值。
五、固定资产贷款主体的规范要求
新法要求固定资产贷款主体须符合国家相关规定，根据对常见业务场景的梳理，我们梳理出以下固定资产贷款主体准入方面的负面清单。
（一）资信不佳的不能准入
新法对固定资产贷款主体准入方面明确要求“自身信用状况良好、借款人为新设项目法人的，其控股股东应有良好的信用状况。”因此，固定资产贷款主体准入资格审核时首先要判断信用状况是否符合准入要求，重点看有无逾期、不良贷款情况，法定代表人、实际控制人有无被列入失信被执行人的情况。
（二）不符合产业政策要求的不能准入
新法要求固定资产项目须符合国家的产业政策，根据2005年12月2日国务院发布《促进产业结构调整暂行规定》，同日国家发改委发布《产业结构调整指导目录（2005年本）》，后续对《产业机构调整制度目录》定期更新，现执行的为《产业结构调整目录（2024年版）》。《调整目录》中的限制类及淘汰类项目不能提供固定资产贷款。
（三）不符合符合公立医院融资要求的不能准入
公立医院在固定资产贷款领域限制较多，根据现有管理规定，以下两类业务场景不能发放固定资产贷款。
①不能发放项目贷款用于公立医院建设；
②不能发放固定资产贷款用于购置大型医疗设备。
注：根据国家卫健委官网发布的《大型医用设备配置许可管理目录（2023年）》具体目录如下：
①甲类管理目录（国家卫生健康委负责配置管理）：重离子质子放射治疗系统、高端放射治疗类设备[包括磁共振引导放射治疗系统、X射线立体定向放射外科治疗系统（含Cyber knife）、首次配置的单台（套）价格在5000万元人民币及以上的大型医疗器械。
②乙类管理目录（省级卫生健康委负责配置管理）：正电子发射型磁共振成像系统（英文简称PET/MR）、X线正电子发射断层扫描仪（英文简称PET/CT）、腹腔内窥镜手术系统、常规放射治疗类设备（包括医用直线加速器、螺旋断层放射治疗系统、伽玛射线立体定向放射治疗系统）、首次配置的单台（套）价格在3000—5000万元人民币的大型医疗器械。
（四）不符合隐性债务监管要求的不能准入
固定资产贷款是最容易发生新增隐性债务的领域，须重点关注以下项目及主体类型：
1.政府投资项目且明确建设资金来源全部为财政资金的，不能发放固定资产贷款；
2.12个重点省份政府投资项目融资须符合《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》的要求；
3.隐性债务名录客户未经政府出具审核意见的不能发放固定资产贷款；
4.专项债配套融资未经省级政府批准的不能发放组合融资对应的固定资产资产贷款；
5.公益性项目由国有企业垫资建设的，国有企业不能成为固定资产贷款主体。
六、项目合规要件监管问题
新法要求对项目的“合规性”进行分析，要求“项目符合国家的产业、土地、环保等相关政策，并按规定履行了固定资产投资项目的合法管理程序”。
项目合规要件是项目融资领域较为复杂的问题，不同项目类型有不同的要求，各行的准入要求也不尽相同，我们难以针对每种项目提出合规要件的准入要求，结合新法规定以及业务实践中比较关注的问题，提出两个方面的观点：
（一）并不是所有的固定资产投资项目都需要项目核准或备案手续
我们在实践中存在一个误区，就是凡见“固定资产投资”就要拿到项目备案手续，如果没有，就认为不具备固定资产贷款发放条件。结合对固定资产投资统计口径的梳理我们可以发现，以下业务场景虽是固定资产贷款，但无须项目备案手续。
1.低于500万元的单纯设备购置项目；
2.大修理，装饰、装修性质的工程：如设备维修、建筑物翻修和加固、单纯装饰装修、农田水利工程（堤防、水库）维修、铁路大修等；
3.单纯购置的旧建筑物和旧设备、临时性租赁租入（融资租赁除外）的固定资产、单位购置的商品房（包括主管部门购置商品房转换为保障性住房）、单纯土地平整等。
（二）并不是所有项目都需要“四证齐全”
不知从何时起，“四证齐全”成为了我们在项目融资中的底线要求，但凡项目融资即关注“四证是否齐全”，那么是否所有固定资产投资项目都需要“四证”齐全才能发放贷款呢？
是否所有固定资产投资项目贷款均须取得“四证”才能发放贷款呢？监管关于项目融资的规定（商业银行授信指引及固定资产贷款管理办法）中仅列明了“土地、环保、产业、项目立项”等手续，对其他手续实质上未严格要求，当然监管也提了一个兜底条款，即须要符合国家项目管理的其他规定。
既然监管没有明确要求，那么我们（包括金融机构和部分监管人员）为何会有如此根深蒂固的认识，即项目融资必须“四证齐全”呢。这种根深蒂固的认识来自于监管对房地产的监管，正是因为监管文件中对房地产项目开发贷款不断强调“四证齐全”才能发放房地产开发项目贷款，因此无形中给我们形成了所有项目必须“四证齐全”的认识。
监管部门关于非房地产项目融资合规要件仅列明了“项目批准、土地及环保手续”，但项目投资是一个综合管理的过程，我们不能只关注监管部门的规定，还须考虑到其他法律、法规、规章关于项目管理的要求，具体规定散见于《规划法》、《建筑法》、《安全生产法》及《节能审查办法》等，比较综合性的规定是《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发〔2007〕64号）中的规定，该文件规定各类投资项目开工建设必须符合下列条件：
1.符合国家产业政策、发展建设规划、土地供应政策和市场准入标准。
2.已经完成审批、核准或备案手续。实行审批制的政府投资项目已经批准可行性研究报告，其中需审批初步设计及概算的项目已经批准初步设计及概算；实行核准制的企业投资项目，已经核准项目申请报告；实行备案制的企业投资项目，已经完成备案手续。
3.规划区内的项目选址和布局必须符合城乡规划，并依照城乡规划法的有关规定办理相关规划许可手续。
4.需要申请使用土地的项目必须依法取得用地批准手续，并已经签订国有土地有偿使用合同或取得国有土地划拨决定书。其中，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性投资项目，应当依法以招标、拍卖或挂牌出让方式取得土地。
5.已经按照建设项目环境影响评价分类管理、分级审批的规定完成环境影响评价审批。
6.已经按照规定完成固定资产投资项目节能评估和审查。
7.建筑工程开工前，建设单位依照建筑法的有关规定，已经取得施工许可证或者开工报告，并采取保证建设项目工程质量安全的具体措施。
8.符合国家法律法规的其他相关要求。
国务院办公厅的该文件基本把所有项目投资的合规要件包括“立项、环评、节能审查、用地批准手续、规划手续、施工许可手续”全部涵盖了，但是我们要注意的是该文件特别强调“开工建设”，如果一个项目要开工建设，那么其必须齐备立项手续，这是项目基础，需要环评手续，这是《中华人民共和国环境影响评价法》明确规定的，环境影响报告书（表）的批复最迟须与项目开工前取得，须要规划及施工许可手续，这是《规划法》及《建筑法》明确要求的。
但是，“开工建设”指的是施工方进场开始进行“建筑类工程”的建设，一个固定资产投资项目其投资构成基本分为土地费用、设备购置费、建筑工程费用及其他费用。从项目的投资构成来看，如果前述手续未齐备，不能开工建设，那么项目融资就不能发放用于“建筑工程费用”，这点没有争议。那么，是否能用于支付除“建筑工程费用”外的其他费用呢，特别是设备购置费用及土地费用呢？这点争议极大，争议的根源一是监管规定不是特别清晰；二是房地产项目融资“四证齐全”的底线要求对我们形成了根深蒂固的影响。监管也有多份处罚案例，如梅州银监局2022年5月30日对广东丰顺农村商业银行股份有限公司做出的处罚中违规案由描述为“向四证不齐项目发放固定资产贷款”、陕西银监局2019年12月24日对陕西秦农农村商业银行股份有限公司做出的处罚中违规案由描述为“未按要求关注固定资产贷款四证情况”。
正是因为此处争议极大，绝大部分金融机构为了规避该问题，均制定了“项目前期贷”、“项目搭桥贷”等类似产品，笔者结合监管规定、业务实践谈几点认识：
一是这种业务场景是否有存在的必要。首先，一种现象存在可能就有其合理性，尤其是当一种现象普遍存在时，我们就要认真探寻背后规律性的问题，为何各大银行基本均有“项目前期贷”这一产品，就是因为这种业务场景大量存在。实践中，部分项目投资构成主要为设备费用，大型设备往往需要提前预定，因此设备款的支付需要在项目正式开工前，如果死守“项目四证”齐全的放款要求，此类业务场景的正常融资需求就无法满足。其次，可以促投资，提升项目建设效率。项目建设、投产效率不仅对企业非常重要，对拉动经济发展也具有非常突出的作用，尤其在当前经济下行压力较大的背景下，看准了的项目在合规、合理的前提下抓紧投放，促进形成更多实物工作量更具有特殊的意义。
二是这种业务场景是否违反监管的本源。监管的本源一是监督资金投向合法、合规，如果一个项目已经立项了，就已经证明项目是符合国家要求的，那么在这种前提下购置设备及进行项目前期建设的行为显然也就是合法、合规的；二是促使金融机构防范风险。如果某个项目金融机构经评估认为风险是可控的，那么对金融机构来说早投放，促使项目尽早建成运营显然比晚投放、晚建成、晚运营的风险要小。因此从监管本源的角度考量，这种业务场景显然是不违反监管初衷的。
综上，关于非房地产项目融资的项目合规要件的要求，一定要具体项目具体分析、具体项目阶段具体分析，一定不能犯教条主义错误，拿“四证”要求套所有项目及所有项目阶段，关注要点如下：
1.关注项目阶段。前文已经分析了，按现有法律、监管规定，项目建设阶段不同，对于项目合规要件的要求不同，在项目前期阶段，即尚未达到开工阶段时，规划、施工许可手续非项目融资的必须要求，如项目已经开工建设，规划及施工许可手续是项目融资的必须要求。
2.关注项目类型。项目类型不同，合规要件要求通常不一致。如水利项目已经取消了施工许可要求，只需在开工后15日内向主管部门备案。如年综合能源消费量不满1000吨标准煤且年电力消费量不满500万千瓦时的固定资产投资项目，涉及国家秘密的固定资产投资项目以及用能工艺简单、节能潜力小的行业（具体行业目录由国家发展改革委制定公布并适时更新）的固定资产投资项目，应按照相关节能标准、规范建设，不再单独进行节能审查，即无须节能手续。如环境影响登记表备案类的项目，在项目投运前取得环保文件即可。如单独选址类项目（即国土空间规划区外建设的项目）无须办理用地及工程规划手续。如设施农业项目无须办理用地审批手续等。
3.注意监管底线要求。
①项目立项手续须齐备；
②用地须符合国家政策，至少须取得《用地规划许可证》或《用地预审意见》；
③环评手续须齐备；
④特殊项目须关注特殊手续，如化工项目须关注安评手续取得情况，高耗能项目须关注节能手续取得情况；
⑤用途须严格限定，如尚未取得工程规划及施工许可证，则贷款用途只能限定于前期费用、设备款、土地费用（有极大争议）等非建筑类费用，涉及项目建筑类的施工费用则不能支付。
七、项目资本金的问题
（一）监管处罚分析
1.罚点集中领域
2.罚点分析
（二）合规操作建议
1.项目资本金制度适用范围
2.各种项目资本金比例要求及到位要求
3.项目资本金来源合规性审查
4.已经到位资本金真实性核实方法
5.特殊来源资金作为项目资本金的要求
八、固定资产贷款的期限问题
（一）政策规定
（二）存在问题
1.随意延长贷款期限
2.贷款期限与项目运营风险特征不匹配
3.通过延长贷款期限置换贷款，同业恶性竞争
（三）规范要求
1.监管规范
2.实践做法
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