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旅游景区治理模式
摘 要：随着旅游消费市场的发展壮大，景区供给和需求之间的差距逐渐扩大，私人资本进入旅游景区产业成为解决差异的有效手段之一，如何在满足旅游市场需求的同时使景区资源与环境得到保护性开发，要求政府在治理模式的确定及监管上严格谨慎，确保实现景区的可持续发展。
关键词：旅游景区 治理模式 私人资本
中国旅游景区明显的综合效益决定了其在旅游经济系统中占有重要的产业地位，而持续、多元化的需求变化趋势，对景区提出了要不断适应市场需求的发展要求。当旅游饭店和交通的矛盾逐渐得到缓和后，旅游景区的瓶颈问题日渐突出。其中比较重要的原因是中国旅游景区管理体制的问题，即管理机构的多重化使景区治理低效，制约着景区的发展。中国旅游景区的管理普遍存在机构重叠设置的问题，城建、文物、旅游、环保、林业等部门都有相应权利对同一部门进行管辖，由此经常造成管理混乱的局面，或政出多门、多头管理，或对责任的相互推诿、对利益的相互争夺。当旅游需求市场尚未发育成熟时，这种隐患性的弊端不突出，随着旅游消费市场的迅速发育，景区供给与需求之间的差距逐渐加大，低效的景区开发模式在一定程度上成为供需差距加大的主要原因。因此，当景区的非营利性供给得不到国家财政、法律及其他制度上的保证时，营利性供给模式在市场需求的刺激下便悄然发展起来，对景区制度安排与创新的需求也日益高涨。
1 当前旅游景区治理模式
目前，旅游景区资源治理模式主要有两种观点，一是走以美国为代表的国家公园体系之路。美国国家公园系统由美国联邦政府内政部下属的国家公园管理局直接管理，每个国家公园都是独立的管理单位，公园的管理人员都由总局直接任命，统一调配，直接对国家公园管理局负责;二是走市场化道路，将市场资本引入景区的开发和治理，负责对景区的管理。
在我国，政府提供景区产品在一定程度上出现了失灵现象，主要表现在以下几方面。
景区管委会作为行政机构缺乏竞争机制。市场竞争迫使私人企业设法降低成本和提高效益，而公共机构中没有这种优胜劣汰的竞争机制。管委会对公共产品的生产并不面临直接的竞争，即使低效率运作，仍然能够生存。
景区管委会机构和官员缺乏追求利润的动机。经营权归属私人的景区有降低成本追求利润的动机，其企业有创新激励机制，而作为行政机构的管委会没有这方面的机制。因此，管委会的目标不是利润的最大化，而是机构和人员规模的最大化。
另外，缺乏监督机制以及条块分割、多头管理问题也是政府提供景区产品中容易出现的问题。由于旅游资源分属不同部门，各部门往往只从本部门的利益角度出发考虑对资源的管理和开发利益，缺乏全局观念，难以产生协同效应。各部门制定的旅游资源开发战略规划往往与旅游业整体规划的目标背道而驰，结果造成开发项目重复建设或者相互冲突，降低了旅游资源的整体价值，无形中损失了旅游资源的利用效率。
2 私人资本进入景区开发的模式
从目前已有的研究来看，私人资本进入景区开发的模式主要有以下几种。
2.1 两权分离，政府控股
这种模式是指一定范围内的旅游景区，将景区的所有权与经营权分离，把经营权委托或转让给政府控股的企业。一般情况下，由政府方面负责制订景区的发展规划、建设方案审批和环境资源保护的监督管理，企业负责景区维护与修缮、市场营销、游客服务等。该模式中，政府出面协调企业和景区相关者的利益纠纷，便于企业全面投入开发和经营景区。
但由于政府控股，可能会追逐经济上的利益而导致监管力度下降，或政府过多干预企业经营，使企业无法正常发挥其管理与经营优势。
2.2 合作开发
合作开发是政府和企业共同管理、共同受益的一种经营模式。因此减少了关于转让费用和经营方面的纠纷，具有较强的可操作性。但问题在于，负责主体不明确，容易出现相互推卸责任，相互依赖，有利则上，有难则退的情况。
2.3 部分转让
是指将景区的部分经营权转让给企业，企业只参与景区部分项目的开发和经营。
2.4 项目特许经营权转让
将景区内的经营项目如餐饮、住宿、购物等项目特许经营权出让给景区所属景区管理部门或地方政府以外的企业。
2.5 整体租赁
是指将旅游景区的所有权和经营权分离，由政府统一规划，授权一家景区外的企业较长时间地控制和管理，组织一方或多方投资，成片租赁开发，垄断建设、经营管理旅游景区，企业拥有景区门票的专营权和景区资源的有限开发权。
以上开发模式中，第一种模式运行较为规范，适用于国家级重点自然景区和人文景区;第二三四中模式中都有政府的参与，只是参与和监督程度有所不同;第五种模式市场化程度和灵活性最高，但评估难度和风险最大，没有政府的参与，企业协调能力有限，容易出现企业与政府、社区居民等利益相关者之间的矛盾，也可能会因为企业的短期行为给环境造成影响。
3 结语
私人资本的进入打破了原有的资源开发模式，规避了原有模式存在的很多问题，如使公司的专业化运作与政府的行政优势相结合，解决投资主体过多，利益矛盾突出的问题等。但与此同时，引入私人资本也带来了景区开发与保护的矛盾，其实质体现在景区内旅游资源的开发与保护、景区环境的保护与污染等之间的矛盾。如掠夺性开发，即把旅游景区当做一般资源进行掠夺性利用或占用，如开山取石占地、采伐林木破坏植被、盗挖拆毁文物古迹等，这些现象在世界遗产旅游景区中表现得尤为突出;破坏性建设，即违反国家法规和有关批准程序，在景区内建设不应有的人工设施等;投机性圈地，即民营企业借开发景区名义，以优惠条件得到景区资源的经营权，但却不进行旅游开发，或挪作他用，或转手倒卖，从中谋取暴利。因此，在引入私人资本过程中，政府要严格谨慎，对有合作意向的企业进行全面的考察、评估，明确其是否了解旅游产业，是否有科学可行的规划，在达成协议后严格履行监督管理职能，建立约束机制，加强行政监督。
参考文献：
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[3] 柴寿升，龙春凤，常会丽.景区旅游开发与社区利益冲突的诱因及其协调机制研究[J].山东社会科学，2012(1)
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