发展低碳经济的财税政策研究论文

发展低碳经济的财税政策研究论文

　　低碳经济的内涵是指能源被高效利用、清洁利用和低碳或无碳能源开发，在不影响经济发展的前提下,通过技术创新和制度创新,降低能源和资源消耗,尽可能最大限度地减少温室气体和污染物的排放,实现减缓气候变化的目标,促进人类的可持续发展，主要包括低碳发展、低碳产业、低碳技术和低碳生活等经济形态，是经济发展方式、能源消费方式、人类生活方式的一次新变革。财政、税收作为重要的宏观调控杠杆,在促进节能减排、发展低碳经济进程中应该有所作为。

　　一、我国发展低碳经济的必要性

　　改革开放以来，我国经济保持快速增长，但却是建立在巨大的资源消耗、环境破坏和污染的基础上的，与环境的矛盾非常突出，CO2排放量仅次于美国，位居第二;能源消耗水平高出日本24%;水泥、合成氨、纲等产品的能耗水平比世界先进水平平均高出20%以上，经济发展的能源瓶颈凸显，环境承受力已达到一定的限度。在日益严峻的国内资源形势下，伴随着全球一体化进程加速，外部环境要求我国节能减排的压力也在逐渐增大。我国对能源需求的增长助推了全球能源需求总量的上升，石油和一些初级金属产品的消耗量占世界消耗总量的比例较大，引起了国际上一些国家的不满。环境问题已经成为国家发展和安全的重要影响因素之一，我国在能源和环境问题上的国际压力正不断增加，节能减排，发展低碳经济势在必行。此外，在2009年的哥本哈根会议上，我国政府已下定决心，即到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%。

　　在如此短的时间内大规模降低二氧化碳排放量，需要付出艰苦卓绝的努力。因此，发展低碳经济，走可持续发展道路是我们应对气候变化、实现上述目标的必然选择。

　　二、当前促进低碳经济发展的财税政策缺陷

　　1.财政投入总量不足,使用效率不高

　　我国在促进低碳经济发展上财政投入总量较为不足，与国外有一定差距。当前我国财政用于环境保护的投入占GDP的比重还不到1%，而据有关统计,20世纪70年代时,一些发达国家用于环境保护的财政投入就已经占到GDP的1%—2%。而且其财政投入中的大部分投资用于老旧企业的技术改造和高新科技项目的开发上,对于走节能减排、发展低碳经济模式方面的投资还处在一个较低的水平。究其原因是节约资源、保护环境一直都没有列入国家财政支出政策的重点,没有引起政府相关部门的足够重视。较低的财政环保投入水平使得控制污染的力度较为薄弱，工作未能落到实处。不仅节能减排财政资金投入量有限，而且在使用中还存在效率低下等问题，使得财政投入在促进低碳经济发展上力度有限。

　　2.税制设计滞后，不能满足实际需要

　　(1)现行促进节能减排、发展低碳经济的税制存在缺陷。首先，我国增值税转型工作刚刚起步。在生产型增值税制度下，企业购买的设备其进项税额不得计入成本进行抵扣,无疑降低了企业购进节能设备、新建减排设施扥积极性。当前我国对部分资源综合利用产品实行了免征增值税的规定,有效地提高了资源综合利用和废旧物循环利用率,但是税收优惠所涵盖的节能减排产业范围较小,所有节能减排产业链上的企业难以享受到加大节能减排改造带来的税收优惠,这也大大削弱了企业走低碳经济的积极性。

　　其次,现行资源税对资源浪费、资源消耗行为调控力度不够。一是税负过低,使众多企业和个人在开发使用资源时几乎不计成本;二是征收范围过于狭窄,税目仅限于矿产品和盐,而水资源等都没有列入征税范围,导致了资源的低效甚至过度使用;三是计税依据不合理,现行资源税是从量计税模式,纳税额难以反映资源的市场价格，不能随之提高而提高,从而难以有效发挥资源税的市场调控作用，以约束资源的开采和使用。而且我国资源税对企业已经开采但未销售或未使用的资源不进行征税,造成一些企业资源盲目开采和浪费严重。再次,要进一步完善现行消费税设计。尽管国家在2006年对消费税进行了较大幅度的调整,对部分高能耗、高污染消费品及不可再生或替代的资源性消费品进行了征税,但由于差别税率、征税范围等税制设计的不完善,使得消费税在促进节能减排、发展低碳经济上作用不够明显。最后，前税制中针对节能减排的优惠规定很少,特别是对相关技术研发没有激励性较强的税收优惠,一些企业因技术研发投入较高、风险较大，往往不愿意投入大量资金,从而制约了节能减排技术和设备的研究开发以及推广使用。

　　(2)缺乏专门促进节能减排和低碳经济发展的税种。目前，我国还没有专门针对节能减排、发展低碳经济的税种,涉及到的只有资源税、增值税、消费税、企业所得税等。而在国外已开征了燃油税、水资源税、垃圾税等税种,对促进节能减排起到了较好的作用。同时，要特别指出的是,我国目前在处置企业废弃物上还没有相应的税种,一般是采取征收排污费的方式对排污者进行规制。而排污费的形式，在征收、使用、管理等环节上存在诸多问题,难以有效约束企业的污染行为。

　　3.财税政策手段单一,难以完全发挥政策效应

　　当前，我国财税政策手段相对单一，政策的效应难以完全发挥。我国实行的激励性财政政策手段非常单一,除了预算内的财政资金直接支持企业节能减排项目研发和技术改造外,较少有其他手段来进行配套调控,从而难以形成政策工具的合力以及相互补充的组合效果。财政手段上，财政补贴、财政贴息、财政性投融资基金等财政政策手段都可以直接或间接用于促进节能减排、发展低碳经济;税收措施上，投资抵免、再投资退税、延期纳税等措施已被国际普遍应用，而在我国却没有得到较好的使用,单依靠税收减免这一鼓励性的政策措施来促进企业节能减排、发展低碳经济，税收优惠力度十分有限。

　　三、发展低碳经济的财税政策建议

　　1.加大财政投入力度，充分发挥财政政策调控作用

　　(1)不断加大对科技创新的财政投入。要实现“低碳经济”的目标，离不开技术创新，但相关的技术创新常常需要较大的资金投入，因此，没有国家的宏观调控，没有国家的财政扶持，实现难度较大。财政补贴尤其是贷款贴息的方式对促进低碳经济发展的技术创新进行支持，可以一定程度上降低市场主体在新能源开发、节约能源技术研究等方面的成本费用支出，从而促进他们积极主动的减排降耗。同时，政府要通过财政预算形式，明确资金数量和增长的幅度，建立发展低碳经济投入的稳定增长机制和长效支持机制，支持低碳技术的研发，支持新能源产业和低能耗产业的不断发展。

　　(2)充分运用财政补贴方式支持节能产品的推广和使用。鼓励地方政府在公交、出租等领域推广使用节能与新能源汽车，可以充分发挥财政补贴的“四两拨千斤”作用，从而不断扩大节能与新能源汽车示范、推广、试点工作;要深入推进大型公共建筑和既有居住建筑节能改造，继续加大财政对节能减排、降低污染等节能环保工程建设的支持力度。同时在已设立的专项支持资金的基础上，要加大力度确保专项资金的合理增长，以保证节能减排和可再生能源开发的资金需要，从而促进能源使用效率的提高。

　　(3)完善转移支付制度，支持地方政府发展低碳经济。要不断完善我国转移支付制度,加大对地方政府发展低碳经济的财政资金支持力度，即：一是从转移支付总量上，通过加大一般性转移支付的力度，来弥补地方政府财力的不足,满足地方政府发展低碳经济的需要。二是从转移支付的计算方法上，要不断完善因素法,增加生态功能、可再生能源开发与应用、节能减排力度等低碳环保因素。三是从转移支付的用途上,应单独安排转移支付专项资金用于促进低碳经济的发展,财政、审计部门要加大对资金的监督力度，确保资金的使用方向和效率。同时，要通过专项转移支付手段，进行财政支持和奖励经济落后地区淘汰落后产能，并要求地方政府安排配套财政资金,引导经济结构调整和产业不断升级。

　　2.改革税收制度，促进低碳经济的发展

　　(1)完善资源税制度。要将应保护性开采利用的资源和能源纳入征收范围之内，进一步扩大资源税的征收范围;要不断完善计税方法,对资源税的征收应采取从量计征和从价计征相结合的征收模式。目前,国内的资源税征收是依据1994年发布的《资源税暂行条例》采取从量计征方法，资源税以产量收取导致资源的价值在价格中所占比例微乎其微,未能客观反映资源的稀缺性，未能起到税收应有的调节作用;要按稀缺程度不同相应提高征税标准和单位税额,对非再生、稀缺性强的资源要课以重税,限制粗放型、掠夺性开发,避免资源的严重浪费，从而提高资源利用效率。

　　(2)调整消费税制度。在促进节能减排的税种中，消费税应该发挥重要的调节性作用。目前，在我国关于节能的消费税中，只对汽油、柴油征税，并且税率偏低，未能正确反映能源的价值。关于减排方面，主要有对排气量符合标准的小汽车、小轿车实行减免税优惠，但优惠力度太小。因此，消费税应进行相关方面的改革：要提高汽油、柴油等能源产品的消费税税率，提高能源产品的总体税负;扩大消费税的征收范围，将目前尚未纳入消费税征收范围的高能耗产品和资源消耗品纳入征收范围，并提高税率;应继续加大达到一定排放量的小轿车和小汽车的消费税优惠力度，鼓励企业生产低排放、低污染的产品，对符合一定节能标准的节能产品，允许按照一定比例享受增值税减免优惠。

　　(3)开征碳税。根据国外的经验，征收碳税被认为是控制温室气体排放的有效政策手段之一。碳税是一个混合型税种,它的税率应由该能源的含碳量和发热量决定,不同的能源由于含碳量和发热量不同,因而，应该有不同的税负与之相对应,低碳能源的税负要低于高碳能源的税负。开征碳税对减少碳排放、进低碳发展有明显的促进作用。因此，我国应结合实际情况，在适当时候及时开征碳税，发挥碳税的功能。

　　(4)开征环境保护税。征收环境税是贯彻环境保护、促进人与自然和谐相处的重要手段，要从有利于促进对环境的保护，有利于发展循环经济的角度出发,研究设计在我国适时开征环境税的可能性和可行性，并具有可操作性。

　　3.整合协调相关政策，充分发挥政策合力

　　政府要整合协调促进低碳经济发展的政策，注意政策之间的配合衔接，建立完善的政策体系，充分发挥政策合力。首先，在财政支出方面，除了财政直接支持外，应充分发挥财政补贴作用，对符合低碳经济发展导向的节能改造、节能技术研发、节能消费以及可再生能源的研发等，予以适当的补贴。其次，要制定科学的政府采购制度，把促进节能减排、发展低碳经济等特定的政府采购目标纳入政府采购的考量范围，在对产品进行严格认证的基础上，实行集中采购。

　　再次，可结合实际需要，考虑设立碳基金，基金的主要收入来源为碳排放交易费。开征碳交易税后，碳税收入成为基金的主要收入来源。支出要用于提高能源效率、研发节能新技术、寻找新的替代能源等方面。最后，要解决排污的外部性问题，通过对高排放的高碳经济(如煤炭、钢铁等)实行排放许可权交易制度，控制二氧化碳的排放量。

　　四、结语

　　发展低碳经济是我国经济能够可持续发展的必然选择,它关系到经济能否健康、持续、稳定、较快发展,关系到老百姓的生活质量和生命健康。因此，我们必须走中国特色的发展低碳经济之路，从财税政策角度上，对超过能效和排放标准的高能耗、高排放、高污染的企业和居民试行征收碳税、环境保护税、能源税以及碳关税;对实行技术创新、制度创新的低能耗、低排放、低污染、高能效、高效率的企业和居民进行财政投资、财政补贴、财政贴息货款、减免税、加速折旧等财税政策支持。要充分发挥财税政策的宏观调控作用，促进低碳经济的健康发展，从而实现“资源节约型、环境友好型”社会。

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