区农村土地承包纠纷调查报告
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近年来，农村土地承包纠纷呈易发多发态势，而且由于纠纷不能得到及时有效化解导致农民土地上农作物财产权甚至农民人身权等权益受到侵犯的情形大量存在，由此引发的信访、群体性事件也较多，引起了社会各界的高度关注。这不仅严重影响了农村的和谐稳定，也严重影响了经济社会的发展。为全面掌握全区农村土地承包纠纷的状况，寻求解决此类纠纷的途径和措施，笔者对**区农村土地承包纠纷情况进行了专题调研，通过搜集整理相关案件审理情况、赴基层走访调查等方式，认真分析了此类纠纷的特点、成因，并提出对策建议。现将调研情况报告如下：
一、**区农村土地承包纠纷案件基本情况
2011年至2014年，**法院审理的全区农村土地承包纠纷案件的基本情况如下：
1、案件受理情况。共受理农村土地承包纠纷案件171件。其中2011年受理14件，2012年受理56件，2013年受理51件，2014年受理50件。案件类型主要分为两类：一类是土地承包经营权纠纷，共受理160件，占农村土地承包纠纷案件总数的93.5%。其中2011年受理9件，2012年受理54件，2013年受理47件，2014受理50件。在土地承包经营权纠纷中，土地承包经营权确认纠纷[1]为49件，2011年至2014年分别受理8件，13件，23件，5件;承包地征收补偿费用分配纠纷为4件，2011年至2014年分别受理1件，3件，0件，0件。另一类是农村土地承包合同纠纷，共受理11件，占农村土地承包纠纷案件总数的6.5%。其中，2011年受理2件，2012年受理2件，2013年受理3件，2014年受理4件。
2、诉讼主体情况。
从统计情况来看，农村土地承包纠纷主体主要分为两种情形：一种情形是双方当事人均为公民。此类案件数为122件，占纠纷总数的71.35%，占比较大;另一种情形是当事人一方为公民，另一方为村委会。此类案件数为47件，占纠纷总数仅27.49%。
3、案件处理情况。
目前，受理的农村土地承包纠纷案件已结168件，其中调解撤诉数为121件，调撤率为72.02%;判决数为47件，判决率为27.98%;上诉案件数为17件，上诉率达36.17%;发改案件数为1件，发改率达2.13%。与其他民事案件相比，农村土地纠纷案件调撤率较低，而上诉率、发改率显著较高。
二、当前农村土地承包纠纷主要特点
从法院审理情况以及走访调查的情况来看，当前**区农村土地承包纠纷主要呈现以下几个特点：
1、纠纷范围具有广泛性。以往，农村土地承包纠纷多为土地承包经营权确认纠纷、因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷等。随着工业化、城市化的迅猛发展，农村人口流动频繁，不可再生的土地资源增值效应变得更加突出，新类型的纠纷与冲突不断出现，如土地承包经营权流转合同订立、履行过程中发生的纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷、外嫁、进城、丧偶等户籍变动引发的纠纷等，使农村土地承包纠纷的范围更加广泛。在调查中还发现，农村土地承包纠纷的主体除村委会、村民外，不少纠纷还涉及乡(镇)政府、土地征用的相关单位、农业专业合作社等，呈现主体多样化的趋势[1]。
2、纠纷矛盾具有激烈性。农村土地承包纠纷由于涉及农民“命根子”利益,一旦形成纠纷,当事人之间对立情绪大,互不相让。如得不到及时、有效地处理,很容易引发其他纠纷、信访甚至突发事件。一是民事纠纷，主要是财产损害、人身损害类侵权纠纷。当事人之间因争抢土地，抢种抢收，导致毁坏庄稼，甚至打架斗殴，引发财产、人身损害纠纷。此类财产损害赔偿和人身损害赔偿纠纷诉讼约占人民法庭受理的这两类案件的20%左右。二是刑事纠纷。在争地过程中,一些当事人不能控制自己的情绪,做出故意伤害、破坏生产经营等极端行为,构成刑事犯罪,其中以故意伤害(轻伤害)罪居多。
3、纠纷规模具有群体性。农村土地承包纠纷大多涉及人员多，群体性特征明显。不少纠纷虽尚未进入诉讼程序，但许多农户对正在审理的案件处于等待和观望中，一旦正在审理的案件有了结果，大量相同情形的案件蜂拥而至，很快都进入诉讼程序。此外，实践中，乡(镇)政府侵犯农民承包经营权、村委会违背民意暗中向外发包土地、土地征用过程中强征强拆或补偿款不到位等，因涉及较多人的切身利益，一般为大多数村民所关心，极易引发群体性纠纷。
4、纠纷处理具有复杂性。全区农村土地承包纠纷中，大量纠纷系通过村组协调、诉前调解等途径处理，协商、调解不成的才进入诉讼程序。由于农村土地承包纠纷涉及的一些问题，有历史原因、乡土习惯，相关政策与法律规定存在一定冲突，法律与法律之间也未能完全衔接，导致法院在处理此类案件过程中陷入“认定事实难，适用法律难，化解矛盾难，服判息诉难，强制执行难”的“五难”境地，案件处理结果呈现“调撤率低，判决率高，上诉率高、发改率高”的“一低三高”局面。
三、农村土地承包纠纷多发的主要原因探析
1、农民对土地的依赖是引发纠纷的自然原因。我国是传统的农业大国，土地的总体供应充足与个体分摊的稀少是一对长期、深刻的矛盾。特别是东部农村的土地由于受到工业化进程加剧的影响，实际可耕地面积正在日益减少，而城乡二元化的体制尚未打破，农民对土地的依赖性仍十分强烈。土地二轮承包结束后，一方面是土地承包三十年不变，“增人不增地，减人不减地”，而另一方面是婚育生娶、生老病死等人口变化，部分人群人多地少、占地不均衡的问题突出，这些为土地纠纷的产生埋下了隐患。
2、利益驱动是引发纠纷的根本原因。一方面，农业政策调整使种地有利可图。2005年12月，十届全国人大常委会第十九次会议通过了关于废止农业税条例的决定，随后国家又采取具体的农业补贴政策和措施，种地收益明显增加。之前因种地收入低、税费重，不规范的将土地流转、将土地交给亲朋耕种、“以租代征”、将承包田硬性交还村组甚至将土地闲置、撂荒的农民现在又反悔，纷纷想要回土地;另一方面，随着城市化与工业化对土地需求的快速增长，城郊土地征收补偿给农民带来巨额受益，在补偿款的利益驱动下，所征地范围内曾有互换、代耕等土地流转形式的农户，纷纷欲收回土地，然而现在的经营者又不愿放弃，逐渐演化成大量的土地承包纠纷。如：青墩镇修建高速公路征地时，不少农民得到了二、三十万元的巨额补偿收益，听说还将继续征地，当地农民土地观念极强，要求返还承包地的纠纷案件也较多。
3、基层土地管理不规范是引发纠纷的普遍原因。在调查中发现，基层土地管理工作不规范现象普遍存在，主要表现在：(1)土地承包经营权证书、档案管理混乱。土地承包经营权证发放时工作不严谨、细致，出现了一地双证、错填、漏填证件、地亩四至不全、记载的四至、面积与实际情况不符等情形，不少农户至今尚未领到经营权证书。对土地承包经营权证书中内容记载错误的，未能及时进行变更;对终止承包合同、收回发包耕地的，未能及时办理相关手续并收回、注销经营权证书。有的村土地承包档案保管不当甚至丢失，导致相关内容无法核查。这些均导致土地承包经营权利不清晰、不明确，为纠纷发生埋下隐患。(2)土地流转手续不完善，程序不规范。主要表现为自行流转多,报批准、报备案的少,申请变更登记的更少;口头协议多,书面协议少;约定不明的多,约定明确的少;书面协议内容不规范的多,规范的少等，而镇、村对土地承包经营权流转行为的管理普遍不够到位，未能提供示范性合同文本，也未能及时进行登记、备案、监管。一旦发生纠纷，农户之间各执一词，土地流转的性质、合同权利义务的内容认定缺乏有力的证据，处理难度较大。
4、法律和政策的衔接不协调是引发纠纷的制度原因。我国对农业土地承包纠纷的解决，走过了主要依靠政策调整到以政策调整为主、法律调整为补充，到政策调整与法律调整并重再到目前主要依靠法律调整的历程。多年来农村土地政策不太稳定，几经变化，缺乏稳定性和连续性，而《农村土地承包法》立法滞后，与现有政策并不完全衔接，导致诸多问题。如：《土地承包法》第三十七条第三款规定：承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕、抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。但2005年9月1日起实行的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第六条[2]对该问题作了不同的规定，承包方请求返还承包地的，应予支持。两者规定存在不一致。发生纠纷后，捡拾土地的这部分农民，甚至当时重新安排种植的村组还根据《土地承包法》的规定坚持认为不应返还承包地。再如，以前对“集体”这一概念的理解曾包括村小组，现行法律对于承包地所有权的归属规定为集体所有，该“集体”是指村集体，还是村小组，模糊不清，发生土地征收涉及补偿收益时就容易引发谁是受益方的争议。这些问题的存在给法院协调、化解矛盾以及服判息诉工作带来困难。
5、矛盾解决机制不畅是纠纷涌入法院的社会原因。社会转型期使人情社会逐渐走向理性社会，人的组织认同感、归属感逐渐淡化，基层组织的凝聚力、社会控制力明显弱化。在调查中发现，对一些历史原因存在争议的土地纠纷，村集体采取回避的态度，使得问题长期得不到解决，导致矛盾激化或进一步扩大;一些原本争议不大的农村土地承包纠纷，因没有及时处理妥当而矛盾加深、影响加剧;还有许多纠纷虽经集体经济组织协调处理，表面上平息了纷争，但未从根本上予以解决，随时可能酿成新的纠纷。此外，《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》已经于2010年1月1日施行，但我区农村土地承包仲裁委员会前不久才刚设立，仲裁工作尚未能正常开展，实效也尚未显现。诉讼外调解、仲裁机制的不畅，导致大量农村土地承包纠纷涌入法院。
四、预防和化解农村土地承包纠纷的路径探索
(一)进一步规范农村土地承包关系，从源头上消除隐患。
1、完善承包经营权登记，明确土地权属。目前，我区新兴镇三里村作为全市唯一试点，已经按照中央意见[3]开展土地承包经营权登记、换证工作，而其他地区尚未开展。针对当前土地承包经营权登记工作不彻底、不到位的普遍情况，建议区农村工作办：(1)制定切实可行方案，抓好延包扫尾，加快全区土地确权发证工作;(2)对已完成延包工作的村，依照《土地管理法》和《农村土地承包法》的规定，对土地进行权属清查，进一步查清承包地块面积、四至和空间位置等情况，对权属不明或错证、漏证的依法确权，避免权属争议;(3)建立健全土地承包经营权登记簿，充实完善承包地块的面积、四至、地类和空间位置等信息，并逐步实现信息化管理;(4)适时开展土地承包经营权变更、注销工作。对征用、进城落户、分户、结婚、死亡、转让、互换等引起土地承包经营权发生变动或者灭失的，依法办理变更、注销登记，并记载于土地承包经营权登记簿。从而进一步明确土地权属，消除纠纷隐患。
2、完善管理机构，规范土地流转行为。充分发挥在各镇建立的'农村土地流转服务中心的作用，要在区农办的指导、协调、监管和引导下，积极履行农村土地流转管理职能，包括收集、上报和发布各村土地流转信息，建立流转信息平台，指导签订流转合同，办理流转合同鉴证，监督流转合同履行，调解流转合同纠纷，管理土地流转档案，接受村、组、农户委托代理流转土地使用权等，进一步促进土地流转行为的规范化和高效化。
3、加强培训与宣传，提高群众及基层管理人员素质。首先，区农办与区法院要积极向全区农户宣传《农村土地承包法》和相关法律政策的精神、内容，做到宣传到村、到户、到人，使广大农户懂法、守法、护法，自觉规范土地承包经营行为，用法律维护自身利益;其次，区农办要加强对乡、村两级负责土地承包管理工作干部的业务培训，使其深刻理解土地承包法律法规及相关政策，真正掌握不同情形矛盾纠纷的处理方法，做到依法管理，依法调处，使农户认同基层组织工作，认可基层组织处理结果;最后，区农办要特别加强对村级土地管理员的业务指导，使其切实做好土地承包档案管理工作，并注意收集掌握、分析研判、及时上报本村二轮土地承包和流转动态，为处理农村土地承包纠纷提供第一手资料与信息。
(二)进一步健全土地承包纠纷化解机制，提高矛盾化解实效。
1、把握调处原则，妥善化解纠纷。各乡镇、村委要建立健全农村土地承包纠纷调解组织，并在人力、物力和时间三个方面给予保证，为调解工作开展创造有利条件。调解组织要充分发挥贴近基层、依靠基层的优势，本着有利于调动农民生产积极性、有利于农村经济结构调整、有利于农业规模经营、有利于农村大局稳定的原则，从实际出发，多做化解工作，特别是对于矛盾尚未激化、法律法规和政策规定模糊的纠纷，要根据法律和政策基本精神，多做释法析理工作，耐心疏导，妥善化解矛盾，提高调解实效。
2、全面推行仲裁，提高仲裁实效。与协商、调解、诉讼等途径相比，采用仲裁方式解决农村土地承包纠纷具有成本低、效率高、效果好等诸多优越性，也符合当前全区的实际情况。建议区农办抓好对《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的学习和宣传，全力保障仲裁机构必要的工作经费、工作场所和工作条件，并对仲裁员实行定编定岗，加强业务培训，使仲裁工作全面落到实处。对诉至仲裁机构的纠纷，要以稳定承包关系为根本，以法律法规和政策依据为准绳，以维护土地承包当事人合法权益为核心，以稳妥调处土地纠纷为重点，公平、公正、实事求是，依法裁决。
3、强化沟通协作，形成工作合力。积极开展诉调对接，在尊重当事人程序选择权的同时，要积极倡导诉前调解，并及时与乡镇、村组联系，加大委托调解和邀请调解力度，全力提高诉前调解实效，同时法院要加大对基层组织调解、仲裁调解的业务指导力度，对其通过调解达成的协议，依法、及时确认其效力。此外，要依托“和谐共建”平台，加强信息共享和矛盾纠纷共同排查、化解工作，对于一些重大、复杂的土地承包纠纷，应及时向辖区党委政府汇报，通过组织法院、农办、当地农业主管部门等相关单位召开联席会、协调会的方式，专题研究纠纷的化解对策，形成纠纷化解的合力。
(三)进一步加强法律问题研究，妥善处理农村土地纠纷。
1、明确纠纷处理的基本思路。对于农村土地承包经营权纠纷，应采用物权保护为主、以债权保护为辅的保护方法。对弃耕、撂荒的原承包地，本人不愿耕种的，可以依法进行流转，但其承包经营权仍受法律保护，除非本人提出书面申请，自愿放弃承包权，否则，任何组织和个人均不得剥夺或限制其承包权。同时，在对农村土地承包纠纷案件的处理过程中，不能片面强调对土地承包经营权的保护而忽视对实际耕种者合法权益的保护，也不能脱离农村土地承包纠纷的实际情况而机械地运用证据规则去适用法律，要实事求是，公平公正。
2、明确纠纷处理的一般方式。(1)对返还承包地请求的处理。对已经收回或调整承包地的，按照对土地承包经营权的物权性保护原则，原则上应立即返还。不能立即返还的，要依照有关规定，区分不同情况情形妥善处理：如果原承包地已被集体经济组织发包给本组织其他成员，在确认原承包农户承包经营权的前提下，由集体经济组织组织原承包农户和现耕种人直接协商，如原承包农户同意继续流转的，流转受益必须全部归原承包人，或者在协商一致的前提下，重新修订合同，限期归还承包地。如暂时不能返还的，由集体经济组织在机动地中予以解决，没有机动地的，经原承包农户同意后由集体经济组织负责给予经济补偿，并保障其基本生活来源。(2)对“抢种”侵权问题的处理。“抢种”行为系法律上的侵权行为，应当在生效判决后，立即停止侵权、恢复原状，造成损失的还要赔偿损失。但是这种“抢种”行为往往是事出有因，在已过播种期后，如果让受侵害者进行收获不但在当前农民的意识中不能接受，显然会激化不可预测的矛盾;如果将种植物予以铲除导致的又是社会财富的减失。所以我们认为由抢种者收获，具有承包权的承包方得到赔偿具有现实可行性，如此处理也未违背现行法律的规定。另外，在赔偿数额上不宜高于侵占土地的纯收益，这样便于判决的实际履行。具体可按如下处理意见：①
对于未过播种期的“抢种”者，应令其停止侵害，恢复原状，一般不宜再就侵权问题做出赔偿;②已过播种期的，由侵权者收获，但做出赔偿，赔偿数额在土地纯收益以下合理确定。(3)以其他方式承包的合同的效力认定问题。我国法律对重要承包事项都规定了民主议定原则，其法理依据是土地的经营管理者必须依照所有权人的集体意愿行事。如果发包方违反上述强制性规定，越权发包，人民法院应当认定该承包合同无效，并根据当事人的过错，确定其应承担的相应责任。根据《最高法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》第2条、第25条的规定，承包合同签订满一年，或虽未满一年，但承包人已实际做了大量的投入的情况下，人民法院不因发包方违反法律规定的民主议定原则越权发包而确认该承包合同无效，但可对该承包合同的有关内容进行适当调整。据此，原则上，只要合同形式合法应确定合同的效力，特别是作为发包方的村委会主张合同无效的一般不予支持。多数村民因违反民主议定原则主张村委会与他人签订的合同无效的，如承包方种植1年以上的，原则上不予支持;承包方种植不足1年的，原则上认定合同无效;投入不大的可予以适当补偿;有大量投入的，主要针对承包费，必要时针对承包期限作出调整。确认合同效力后，如发包方主张增加承包费的，可视情增加。合同本身存在不明确之处，如合同条款不全、原村委会成员以个人名义出具答复意见等，此情形下，做出不利于合同继续履行的解释。民主议定原则只适用于确权承包，而不适用于土地流转。需要强调的是，确权承包不同于土地流转，如果村委会将已确权土地转包给本集体经济组织以外的单位或个人的，不得以违反民主议定原则为由认定转包合同无效。
3、进一步完善相关法律。在依法处理纠纷之外，对土地承包经营相关法律仍需进一步修改完善。(1)完善《土地承包法》相关规定，使法律规定文字更加严谨，法律与政策、法律与法律之间能够互相协调统一。对《土地承包法》第二十六条第三款[4]，笔者建议修改为：承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方应当收回。第三十七条第三款，笔者建议修改为：承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕、抛荒的，原发包单位可以安排他人代为耕种，原承包人明确表示不再承包经营的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。(2)完善《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》相关规定，明确不服仲裁提起诉讼的性质与处理方式。对《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第四十八条，笔者认为可参照不服劳动仲裁提起诉讼相关法律规定的内容，修改为：“当事人不服仲裁裁决的，就该农村土地承包经营纠纷可以自收到裁决书之日起三十日内向争议所在地基层人民法院起诉;当事人不服仲裁裁决，认为裁决程序违法或仲裁委员会越权裁决，要求撤销仲裁裁决的，可自收到裁决书之日起三十日内向农村土地承包经营纠纷仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销裁决。当事人向人民法院起诉，仲裁裁决不发生法律效力。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。”同时，以司法解释的形式规定：“农村土地承包经营纠纷当事人不服仲裁裁决向人民法院起诉的，案件属于民事诉讼，不属于行政诉讼。人民法院审理时，应以争议双方为诉讼当事人，不应把农村土地承包经营纠纷仲裁委员会列为被告或第三人。”以保障当事人不服仲裁裁决的诉讼救济权利。
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