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现代化建设中的惠州乡镇区域发展浅析论文
进入新世纪以来，中国的“三农”问题成为全社会关注的焦点以及经济发展中的难点。中国人口众多，13亿人口有9亿在农村，如果不尽快转移农村剩余劳动力，缓解人地矛盾，提高农业比较收益，那么，在本世纪头20年全面实现小康社会的战略目标就很难实现。解决“三农”问题的途径之一是加快工业化步伐，推进农村城市化进程。从实践看，加快专业化产业区建设是推动工业化与农村城市化的成功之路。一、乡镇发展情况与现代化发展的背景分析
乡镇区域专业化产业区在国外文献中通常称为产业区，或产业群。意大利学者贝卡蒂尼(Becattini，1991)将产业区定义为以同业工人及其企业簇群在特定地域内大规模自然地历史地形成为特征的地域性社会实体。巴格拉等认为产业区是存在着投入产出关系，并受共同的社会规范约束相互之间充满正负两种溢出的中小企业在特定地理区域内高度集中形成的企业网络。专业化产业区实践，较早与较为典型的是20世纪70至80年代在意大利中部和东北部的7个省的所谓“第三意大利”经验。
中国的乡镇产业区发展兴起于20世纪80年代，近年来，由于专业化产业区在区域经济发展中的地位与作用日趋重要，因而引起学术界的关注。从中国的专业化产业区发展历程及其特点考察，大致可以分为两种类型：其一是以广东东莞为代表的主要由外商投资启动并引进国外先进技术的电子与家电加工产业区。其二是以惠州省为典型的以民营经济为主体以传统劳动密集型产业为主导的专业化产业区。前者是从国外移植而来，故被称为“嵌入式”专业化产业区；后者是受工商业传统影响，由民间自发创业形成的，因而被视为“原生型”专业化产业区。这种认识较为准确地揭示了中国改革开放以来专业化产业区形成与发展的不同缘由、路径与特色。综观国内外专业化产业区的实践，它在推动地方经济发展与加快工业化城市化进程中的成效十分明显。
从惠州的情况看，农村工业化是以专业化产、北区为主要载体的，因而，大力培育专业化产业区形成农村城市化的经济基础，成为惠州农村城市化的中心环节。考察惠州专业化产业区生成与发展的历史可见，它是广大农民在地方工商业传统影响下，自谋出路、自筹资金、自找项目、由小到大、由散到聚逐渐发展起来的，具有自发性与民间性特征。同时，地方政府对专业化产业区的形成与发展一直十分关注。
经过多年努力，惠州形成了惠州轻纺、海宁皮革、乐清电器、永康五金、嵊州领带等产值超10亿元的专业化产业区20多个，总产值达4300余亿元。一批县(市)通过专业化产业区建设成为国内生产总值超百亿的强县(市)。可见，正是重视对专业化产业区的培育以及它在全省各地的兴起，促进了农村工业化，形成了农村城市化的雄厚经济基础。
二、惠州乡镇区域发展对推动现代化建设做出的成绩分析
近年来，随着经济持续快速发展，惠州的城市化进程明显加快。尤其是农村城市化在专业化产业区迅猛发展的有力推动下，其广度、深度与进度都呈现跨越式发展的良好态势。同时，在专业化产业区发展模式的影响下，惠州农村城市化正沿着以中小企业集群为基础以乡镇为依托的城镇化模式发展。
（一）乡镇专业化产业区引导与加快了产业现代化集聚
农村城市化离不开产业集聚，就其过程而言一般分为两个阶段：一是乡镇工业的出现与发展，二是企业由离散转向集聚。专业化产业区的聚合功能与扩展效应使它在产业集聚的速度与规模上具有十分明显的优势。从惠州的情况看，专业化产业区作为农村工业化的主要途径与产业集聚的有效载体，它的形成与发展不但改变了改革开放初期农民创业由于受自身条件与“离土不离乡”政策的限制所造成的地域上的离散状况，而且营造了良好的产业发展环境。既促进了中小企业成长，又为新企业创办与企业群落的衍生创造了条件，从而使产业集聚的速度和规模都得到不同程度的提高。以惠州轻纺专业化产业区为例，在专业化产业区形成过程中，专业市场为广大中小企业提供了充分的市场信息与高效的商品交易平台。使企业能够及时了解市场信息，把握市场供求状况，有效地解决了企业的产供销问题。因而，原先散处各地的中小企业为了减轻交易成本，适应市场变化，提高经济绩效，纷纷向以专业市场为中心的地域集聚。企业由离散转向集聚对产业区发展来说，不仅仅是企业数量的简单相加，而是形成了地方企业网络与专业化分工，亦即中小企业集使新的产业组织及其机制得以形成。
（二）乡镇区域发展加快了现代化的产供销联合体发展
这种新的产业组织是以中小企业地域性集群为基础的产供销联合体。从结构上讲，它是制造业群体与商贸业群体相关联的开放式复合结构。如惠州轻纺专业化产业区除了从事织造、印染等制造企业外，由众多商家参与的轻纺交易市场成为与之对应的商贸业群体。当然，制造业与商贸业并非截然分开，一部分制造业企业利用专业市场的销售优势设立商贸公司，实行产供销一体化发展。从总体上讲，制造业群体与商贸业群体双向互动，既带动了制造业的发展，又促进了专业市场的繁荣。从功能上看，专业化产业区具有通过集聚效应产生外部经济，通过低交易成本提高合作效率，通过产业文化有利于技术创新与扩散等效能，这有助于中小企业的成长。同时，企业集群所带来的创业氛围、学习环境、要素供给便利和地区品牌等因素，有利于新企业的创办与企业群落的衍生，从而加快了专业化产业区的规模扩张。实践证明，企业集群所带来的协同效应、合作效率和创新效能不仅诱致分散的企业相互聚合，而且能够加快中小企业的成长和新企业的创办以及产业链的扩展，从而扩大产业群的规模。
（三）乡镇区域发展能推动人口汇聚与现代城市化发展
中国农村城市化的主要路径是小城镇发展模式，产业集聚、人口汇聚与乡镇发展是它的必要条件。从惠州农村工业化与城市化的实践考察，专业化产业区所具有的产业集聚与人口汇聚功能使乡镇城镇化成为可能。诸如惠州小乡镇在轻纺专业化产业区发展的推动下，已从昔日的小镇变为经济发展与文化繁荣的工商业城市。由此可见，专业化产业区虽然不能说是产业与人口集聚的唯一机制，但是，它在这方面所具有的优势，使之成为推动农村城市化的有效载体和成功之路。中国农村城市化问题早在上世纪80年代前期就提出来了，1983年著名社会学家费孝通先生提出：“解决农村剩余劳动问题要以小城镇为主，大中小城市为辅”的观点，这一主张得到了学术界的认同，并且被政府采纳而成为农村城市化的主要途径。经过20年建设小城镇模式已取得一定进展，同时，对农村城市化的认识也在实践中得到进一步深化。
（四）乡镇区域发展加快了现代工业的进程
如前所述，惠州农村城市化的小城镇发展模式是在一定历史时期以及相应约束条件下的路径选择。从一般意义上讲，城市化是工业化的结果，也是工业化的动力。城市化不仅要扩大吸纳农村剩余劳动力，而且更要注重规模效应。前者的主要意义在于通过就业岗位的变更使更多的农民转化为从事非农产业的市民；后者的主要目的在于通过产业与人口的集聚产生规模效应和外部经济，实现工业化与城市化的良性互动。因此，评价小城镇发展模式成功与否，最主要的不在于有多少农民转化为市民，而在于城市化为农村剩余劳动力的转移提供了多少就业岗位，并且能够通过产业与人口的集聚进一步推动工业化进程。从世界各国城市化的实践来看，城市化的一个关键内容是必须具有规模效应。
三、惠州乡镇区域发展与现代化要求相背离的问题分析
（一）小城镇发展的数量和质量没有同步
惠州乡镇的数量和质量没有同步发展致使二、三产业发展的聚集能力较弱，镇区经济实力不强。这次调研的9个乡镇中，总的看只有石湾、水口、吉隆、长宁四个镇经济实力较强、二、三产业相对较发达，小城镇建设上了一定规模，其余5个镇的乡镇企业、镇级财政相对落后，小城镇的聚集力不足，难以形成人流、物流、信息流的交汇，城镇功能难以发挥。究其原因，主要是这些乡镇的地理位置不便利，如地处龙门山区的路溪镇、惠阳北部的横沥镇和惠东的增光镇。虽然有丰富的土地和农业资源，但由于交通不便，二、三产业不发达，农村经济主要依靠第一产业。其次是一些乡镇在发展小城镇建设中，始初的发展定位不准确，规划开发处于盲目性，没有确定本镇发展的主导产业或者产业过于单一，缺乏发展后劲，城镇发展即使有规划，也是纸上谈兵。
（二）城镇的规划建设与基础设施配套
建设不相适应，致使城镇化水平不高。城镇的脏、乱、差现象严重。缺乏可持续发展能力。一部分小城镇规划执行不严，商业区、住宅区、工业区交错建设，布局凌乱，很大一部分城镇建设仍沿街摆布。城镇基础设施虽有改善，但总体上说还很薄弱，交通、通讯、供水、供电等市政设施较薄弱，文化、教育、科技、卫生、体育、信息网络等社会公共设施严重不足。一些乡镇没有图书馆、影剧院、文化站、公园，多数乡镇没有排水系统、污水及垃圾处理系统．卫生绿化状况较差，致使城镇化建设水平不高，严重影响投资和生活环境。导致这些问题最根本原因是乡镇政府作为小城镇建设的直接责任者，缺乏足够的财力投入城镇基础设施建设。调查中普遍反映，乡镇不是一级财政，财权与事权不统一，乡镇政府投入市政建设越多，负债就越重。如惠东吉隆镇近千家企业税收全部上交，财政返还给镇的部分也未下拨，致使镇府搞市政建设，不仅财力上难以为继，而且积极性也受到影响。其次是一些地方对规划建设的权威性缺乏足够认识，规划摊子铺得太大，脱离实际，且在建设中改变规划要求，也是造成城镇建设布局凌乱的重要原因。此外，一些乡镇的工业区建设缺乏环境保护系统，致使一些地方工业污染严重，有的镇污染已经超过了城镇的承载能力，已经成为阻碍小城镇进一步发展的首要障碍。如惠东的黄埠、吉隆镇，制鞋边角废料已成为很大的污染源，尽管进行了一些分类处理，但仍未从根本上解决。龙门县的平陵镇，水泥生产是该镇的支柱产业，但由于结构单一，布局也不够合理，3平方公里内建有7家水泥厂，烟囱林立，污染十分严重。
（三）工业化与城镇化不相协调发展
工业化与城镇化不相协调发展互相制约已经成为惠州市乡镇经济发展的主要问题。惠州乡镇的工业发展速度在全省是比较快的，“惠州制造”在全省乃至全国都有一定地位，然而在全省有工业地位能起决定作用的只是市属工业的几大集团，县域经济和镇级经济是相当薄弱的，与珠三角地区相比，这是该市的一个很突出问题。在84个建制镇中，工业产品年销售额超过10亿元的还不到30％，大部分镇并没有完成从农业经济向工业经济的转变，离工业化的距离还比较远。
（四）城镇建设管理与现行乡镇行政经济管理体制不相适应
城镇建设管理与现行乡镇行政经济管理体制不相适应致使城镇建设及管理跟不上，阻碍了推进农村二、三产业发展的进程。调查中普遍反映现行的乡镇行政经济管理体制远不能适应推进小城镇发展的需要，主要问题有：一是镇政府机构臃肿，调查的9个乡镇，镇府人员普遍超编一半以上。二是镇政府作为小城镇建设的直接责任者，却缺乏足够的权力，难以承担城镇化的重任。三是乡镇还没有成为一级财政，事权不明确，财权与事权不统一，乡镇可支配财力匮乏。四是乡镇政府对一些直管部门缺乏有效的管理权力。五是农村乡镇户籍管理制度，限制农村人口的转移。六是乡镇政府缺乏经济管理权，如外商投资审批权、工商企业行政管理权、基本建设投资审批权、发展用地权、城镇管理权等等。
四、惠州乡镇区域发展应对现代化要求应采取的措施
（一）惠州区域发展要合理布局，突出特色
要从体现“因地制宜、节约用地、延续特色、简明适用”的原则出发，按照改造镇中村、合并小型村、缩减自然村、拆除空心村和节约村庄占地总量的要求，按区位优势、资源条件、人口规模和经济发展水平，科学规划小城镇区域布局，提出小城镇区域发展、规划的标准和条件要求。要避免走“小城镇遍地开花”的路子，严格控制小城镇发展数量，对某些区位条件优越、经济基础好、发展潜力大、用地条件宽松、对区域经济具有较强的带动能力的小城镇进行重点投资建设，保证小城镇的有序发展。
惠州的每个镇的规划都要突出特色，要形成自己的风格，充分考虑经济社会和人的全面发展需要，努力保留农村的优点，引入城市的优点，科学划分居住、服务、产业等功能区，形成布局特色；在建筑设计上，运用先进的设计理念，建筑造型、外沿风格要新颖、美观、协调、统一，形成鲜明的建筑特色；要注重历史文化遗存的保护，寻根求源，形成各自的文化特色；要按照建设环境友好型、资源节约型社会的要求，统筹考虑基础设施和生态建设，新城镇的环境要非常优美，绿化要非常好，从而形成严格的生态特色。
（二）规划城镇体系，设置功能分区
所谓城镇体系规划，就是要通过区域人口、产业与城镇的合理布局，协调体系内各城镇之间、城镇与体系之间、体系与其外部环境之间的各种经济、社会方面的联系，运用现代系统理论与方法，促进区域经济、社会和环境综合效益最优化，实现体系整体利益的不断增长。通过城镇体系规划，综合分析小城镇所处的特定环境与其所具备的地理位置、文化背景、资源状况等特殊条件，合理确定小城镇在区域中的功能、地位与作用，进一步确定小城镇的性质、发展方向与规模。按照“农区城市化、城市现代化、城乡一体化”的发展思路，构建分工有序、布局合理、功能完善、结构协调的4级城镇体系：县城城关镇——中心镇——般镇——中心村，镇区布局不仅要确保各组成要素和自然要素在平面布局上合理，而且要达到在空间上相互协调，塑造良好的空间环境。
惠州乡镇发展规划布局要坚持“功能分区明确、优化布局结构”的原则，处理好生产、生活、休憩、交通四大要素的关系，要明确行政、科教、商业、居住、文娱、医疗用地以及工业、农业用地，打造行政园区、农业园区、工业园区、物流商贸园区、科技教育园区、居住园区、休闲娱乐区等七大园区，各功能区建筑要做到高低错落，风格各异，品位各具特色，并考虑盛行风向、河流、原料、市场和交通等因素的影响。各功能区要严格区分，避免混杂，功能区之间要用绿地或自然景观隔离，并可以设立商业生活街或休闲自然风景区等。
（三）加快中心镇的建设，发挥其示范作用
2009年惠州全市已上报20个镇作为中心镇，要把选择发展以上中心镇作为该市城镇化的工作重点，对中心镇的城镇规划、基础设施建设、城镇管理、工业园区企业审批、行政事务管理、土地利用、管理体制等实行政策优惠和倾斜，对条件成熟的经上级批准赋予县级经济管理权限，试行建立镇级财政和镇级金库。要充分发挥中心镇在产业结构调整、农村劳动力转移、产业优化升级辐射等的示范带头作用，形成有区位优势和产业优势的城镇发展群，推进农村二、三产业的发展。
（四）因地制宜，发展小城镇特色经济
要根据区域范围内的条件、特点和地域分工的客观要求，实行合理的分工和协作，选择和培育有竞争力的优势产业，发展各具特色的乡镇经济，取得一业旺全镇的效应，如吉隆、黄埠以鞋业带动发展，长宁依托罗浮山旅游资源提出农业立镇、工业强镇、科教兴镇、旅游旺镇、依法治镇的发展思路。发展小城镇经济要与农业产业化结合起来，在一些农产品具有一定规模的乡镇。小城镇建设要下大力气建立和完善农业服务体系，不断提高全市农业产业化经营水平。
1.广开融资渠道，完善市政设施
惠州乡镇区域发展要建立政府、企业、个人、外资等多种渠道的投资机制，贯彻谁投资、谁经营、谁获利的原则，尽可能实行城镇市政建设商品化，条件成熟的地方可以走以地生财、以财招商、以商引商滚动发展的路子。如水口镇完善市政设施采取政府给施工单位少量资金，出让规划区土地作价、拖欠施工单位部分资金，让施工单位带资搞建设的滚动发展，取得了市政设施的完善，这种经验值得借鉴。
2.切实抓好工业园区和住宅小区建设
惠州乡镇发展乡镇企业与小城镇建设结合起来，促进工业化与城镇化协调发展。对小城镇的工业园区建设，可采取原地纳税、原地统计产值、管理费返还等办法，积极鼓励乡镇企业向小城镇工业园区集聚，推动乡镇企业集约经营，规模发展。要在用地、人口迁移、服务设施等方面采取优惠措施促使乡镇企业向工业小区集中。
（五）统一规划，坚持“高起点、高标准”的原则，
惠州乡镇区域发展要做到规划一步到位，建设逐步实施，综合考虑城镇定位、人口发展、产业规模等方面的情况，按照“因地制宜、合理安排、扬长避短、发挥优势”的原则进行规划、布局，分类别、分地区、分时期逐步实施。科学的乡镇规划，应当同本地区经济社会发展战略及长期经济规划相衔接，应当是全面协调的发展规划，其中既包括经济、社会、环境的协调，一、二、三产业的协调，各个产业与基础设施的协调，物质文明和精神文明建设的协调，也包括该乡镇与周边乡镇、区域内的各乡镇之间的协调。同时，一个地区城镇体系的规划，还要与国家上级有关专门规划如国土规划、交通网络规划、环境规划相衔接和协调。另外，还要认真做好小城镇道路交通、供水、排水、电力、电信、燃气、供热、环保、环卫、防灾等专业规划和综合管网规划，并做到相互衔接、协调统一、空间布局合理有序，为专项工程设计提供依据。还要制定适合本地区的产业发展模式，产业布局必须合理利用资源，保护生态环境，发展循环经济，提高土地、水等资源的综合利用效率。
五、结语
新型乡镇区域发展的本质就是要改善居民的工作和生活环境，因此，在新乡镇的规划建设中，决不能以破坏环境为代价。一定要克服那种“近视症”、“要钱不要命”的思想和以邻为壑的不道德行为，一定要对环境污染、水土流失、文化毁损、交通恶化、社区干扰、景观杂乱等环境危害和破坏性危害可能引起的不良后果充分加以控制。对进入新乡镇的工业项目要作出环境影响评价，科学地预测污染的性质、数量和空间，并进而决定能否设置和应采取的污染治理和其他环保措施；要从新乡镇的盛行风向、河流的流向等因素考虑环境污染的影响，合理布置新发展的乡镇产业门类和规模；对于开发可能引起的种种不良环境后果，预先规定必要的环境补偿措施；要按照国家环境保护法制定本乡镇详尽的环境保护管理方法，坚持经济建设、城乡建设与环境建设同步规划，同步实施，同步发展，新建的建设项目都要有环境保护规划和要求；要积极治理“三废”，防止环境负荷超过容量。总之，要为实现乡镇区域发展与资源、环境、生态的协调发展做出科学的总体规划，才能适应现代化建设的内在要求。
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