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美国环境公众参与理论及其对中国的启示
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摘要：
作为公众有权获取环境信息、参与环境决策和实施环境监督的“公众参与理论”，无论是在国际法层面，还是在国内法层面，均构成了当前环境法的一项基本原则。其所承载的公众参与权，在有些国家或地区甚至已经上升为一项宪法性权利，或者作为一项环境法律权利被规定在环境基本法律之中。它既体现在环境决策行为之中，也体现在环境违法监督行为之中，“公众参与”俨然已经构成环境公益诉讼的必要理论基础，深刻地反映在美国“公民诉讼”的诉讼机制之中，也必然成为构建中国特色“环境公益诉讼”的理论基石和制度内容。
关键词：公共参与;公民诉讼;环境公益诉讼
中美同为1992年《里约宣言》和《21世纪议程》的缔约国，但“公众参与”在各自的环境立法和司法进程中的表现则各有不同。美国早在1969年制定的《国家环境政策法》中就第一次以法律的形式确立了“公众参与”环境保护的制度设计，即“环境影响评价制度”。随后，1970年制定的《清洁空气法》(CAA)、1972年制定的《清洁水法》(CWA)，直至后来的《资源保护与恢复法》(RCRA)和《综合环境应对、赔偿与责任法》(CERCLA)均无一例外地将“公众参与”具体细化到每一个环境决策、标准制定以及许可证管理制度之中，并且授权任何公民可以就“公众参与”提起“司法审查”或者“公民诉讼”。中国对于“公众参与”的探讨则源于“公众参与”是否应当成为行政法或环境法的基本原则，真正将“公众参与”环境法律制度化则明显要晚得多。以2007年国务院通过《政府信息公开条例》为标志，到2014年新修订的《环境保护法》正式确立公众参与法律制度，中国的“公众参与”在极短的时间内走过了从单纯的“信息公开”到“环境公益诉讼”的跳跃式发展道路。没有太多的经验积累，也没有丰富的司法实践，因此，中国当前和未来的环境公益诉讼需要借鉴国际化的“公众参与理论”和美国的公民诉讼实践而不断发展和完善。
一、美国公众参与理论的法律内涵
美国学者认为，公众参与拥有从投票到对抗，从向编辑写信到诉讼等无数种形式[1]。较为细致的分类，具体可以包括投票、游行、请愿、游说、给报刊编辑写信、辩论、运动、参加听证会、要求获取政府信息、组成公民顾问团，甚至提起诉讼[2]。为了保证公共参与目标的实现，保障公众宪法性权利的实现，除联邦法律外，美国已经有26个州出台了专门保护公众参与的法案，一般称之为“Anti-SLAPP”法案。所谓SLAPP指的是在美国司法实践中建立起来的防止公众滥用其公众参与权的机制，全称为“针对公众参与的策略性诉讼”(strategiclawsuitsagainstpublicparticipation)。如德克萨斯州议会在2011年就专门针对《德克萨斯州公民参与法案》进行了修订，对“针对公众参与的策略性诉讼”进行了限制。
首先，公众参与在美国是一项宪法性权利。华盛顿州在其2010年6月10日生效的《反对针对公众参与的策略性诉讼法案》(Anti-SLAPPAct)第2条第2款e项中规定，公众参与首先是一项宪法性权利。有关公众参与的诉讼就是一种旨在保护公共利益的宪法性言论自由权的法律行为。参见：《华盛顿州公众参与策略性诉讼法案》第2(2)(e)条。
因此，公众参与属于宪法言论自由权的一种外在表现。美国《联邦宪法第一修正案》规定：“国会不应当就设立宗教及其事务制定法律，也不应当通过制定法律限制公民的言论自由、新闻自由、和平集会的权利，以及向政府申请获得救济的权利。”参见：《联邦宪法第一修正案》。
任何阻止或不当限制公众为维护公共利益而实施的各种合法行为均不受到法律保护，并且给予适当的司法救济。公众参与作为宪法性权利的唯一限定条件就是：必须具有公共之目的。任何以公众参与为掩护而旨在保护私人利益的行为都会受到SLAPP的必要限制。
其次，公众参与属于一项程序性权利。在宪法层面上，公众参与主要体现为一种言论自由权。在联邦单行法中，公众参与则主要体现为公众的信息知情权和决策参与权，充分体现为一种程序性权利，任何违反公众参与要求所作出的行政决策或政策都有可能招致司法审查，而最终可能会被法院撤销。
从信息知情的角度来看，美国《联邦行政程序法》(APA)第2章“行政程序”中(《联邦法典》第552条(a)款)明确规定各联邦部门必须充分保障公众的信息知情权。由此，该条规定各联邦部门必须履行两大类别的法定义务：(1)信息公开义务。各联邦部门必须如实通过“联邦公报”(FederalRegister)公布该部门的基本信息、职责范围、议事程序和规则、各种规章制度或文件等。(2)接受监督和提供信息拷贝的义务。该法第552条第(a)(2)款同时规定公众有权对联邦各部门制定的具有终局效力的意见、未通过“联邦公报”发布的政策、对公众产生影响的行政指令、各种形式的复印件及其索引等行使监督权，并有权进行拷贝、复印。鉴于此，美国《国家环境政策法》第102(C)条明确要求所有联邦部门或机构必须针对所有的立法建议或其他对环境产生重大影响的联邦行政行为进行环境影响评价。在出具环境影响评价报告前，必须根据《联邦行政程序法》第552条的规定向总统、联邦环境质量委员会以及公众公开。参见：《国家环境政策法》第102(C)条。
从参与决策的角度来看，联邦第九巡回上诉法院在审理WesternWatershedsProjectv.Kraayenbrink案时指出：“在作出决策和制定管理政策时，公众参与得越多，政策的可接受性越强，其所遭受的抗议和申诉的可能性就越低。”参见：WesternWatershedsProjectv.Kraayenbrink，620F.3d1187. 基于此等立法和司法理念，美国所有联邦环境单行法都规定了公众参与决策的权利。如《清洁水法》第4章“许可证照”(PermitsandLicences)中第401条明确规定，任何人在申请建设或运行许可证之前，必须向EPA或者颁发证照的机构提供其从污染排放所在州取得的批准文书，而州在向申请人颁发批准文书之前必须完成公众告知的程序，必要时还必须对具体的批准文书进行听证。参见：美国《联邦水污染防治法》第401(a)(1)条。
同时，EPA或者颁发证照的机构在接受申请后，认为拟申请的排污行为可能对其他州产生影响的，其他州可以提出反对颁发许可证的意见，并就该意见申请公众听证。除此以外，《清洁水法》、《清洁空气法》、《资源保护与恢复法案》(RCRA)以及《超级基金法案》(CERCLA)在授权EPA制定排污标准或者治理方案时都无一例外地要求其征求公众意见，并且要求相关信息在“联邦公报”上予以公布，任何对于公众参与程序之违反，都将可能通过公民诉讼的方式被追究法律责任。例如，《清洁水法》第101(e)条和《资源保护和恢复法案》第7004(b)(1)条几乎以完全相同的条文规定，EPA和各州政府应当提供、鼓励并且帮助公众参与该法规定的任何行政法规、指南、信息或者计划的制定、修改、实施和执行;同时EPA经与各州政府协商，应当制定并颁布公众参与的基本指南参见：美国《联邦水污染防治法》第101(e)条以及《资源保护及修复法》第7004(b)(1)条。
，由此可见公众参与对于美国环境法实施的重要性及其意义。
第三，公众参与这种宪法性权利也充分反映在各州制定的法律之中。德克萨斯州《公民参与法案》第2条规定：“制定本法的目的在于在法律允许的最大限度范围内鼓励和保护公民所享有的请愿、言论自由、集会自由以及其他方式参与政府决策的宪法性权利，同时，还旨在保护受到伤害的公民依法提起有价值的诉讼的权利。”参见：TexasCitizensParticipationActof2011，section27.002.
明尼苏达州法律在解释“公众参与”时指出：“公众参与意指全部或部分纯粹在于获取有利的政府行为的言论或者合法行为。”参见：《明尼苏达州法典》第554.01条。
其中最值得学习的当属华盛顿州在其《州法典》第4篇第4.24.552条“公众参与诉讼”PublicParticipationLawsuits-SpecialMotiontoStrikeClaim-Damages，Costs，AttorneyFees，OtherRelief-Definitions条款对于“公众参与行为”的定义。该条第(2)款通过列举的方式确定了公众参与的5种途径，总结来看主要体现为“在法律授权的立法、行政、司法或者其他政府程序中提交的任何口头的或者书面的或其他形式的意见”，或“为行使宪法上言论自由权或宪法上请愿的权利而采取任何其他合法行为”。参见：《华盛顿州法典(修订)》第4.24.525条。
因此，在2014年1月21日审结的Dillonv.SeattleDepositionReporters，LLC案中，华盛顿州上诉法院法官Dwyer认为，立法的主要目的就在于在公众提起诉讼的权利与公众参与公众事务的权利之间实现均衡;法律授权公众参与公共事务，并且向公共机构和其他公众提供信息是符合公共利益的。参见：Dillonv.SeattleDepositionReporters，LLC，179Wash.App.41(2014).
二、美国“公众参与”理论对公民诉讼的影响
“公众参与”在美国环境法中无处不在，它将公众所享有的环境信息知情权、参与权和司法救济权具体细化到各项法律制度之中，公众有权参与环境决策、申请修改或调整环境行政法规或环境标准、参加听证、申请司法审查以及依法提起公民诉讼等。
除此以外，美国的“公众参与”还突出地体现为“公民诉讼”。在司法实践中，很多法官在解释“公民诉讼”的法律适用时，将其作为“公众参与”的一种必要形式加以论述。在SierraClubv.SCMCorp.案中，法官引用了美国参议院在制定《清洁水法》“公民诉讼”条款时的立法报告，认为在环境管理过程中实现高度的公众参与对于修复和保护自然环境目标的实现是非常必要的……EPA和州政府应当积极鼓励和帮助公众参与水质标准的确定及其后续实施和执行。参见：Sen.ReportontheCleanWaterAct，Legis.Hist.oftheWaterPollutionControlAct，at1430;SierraClubv.SCMCorp.，572F.Supp.828(W.D.N.Y.1983).
在StudentPublicInterestResearchGroupofNewJersey，Inc.v.Fritzsche，Dodge&Olcott，Inc.案中，主审法官认为国会在立法时非常清楚地将“公民诉讼”认定为“公众参与”的必要形式，但不局限于“公民诉讼”本身。参见：StudentPublicInterestResearchGroupofNewJersey，Inc.v.Fritzsche，Dodge&Olcott，Inc.，579F.Supp.1528(1984)
因此，美国有学者较为形象地将“公民诉讼”比喻成“公众参与”的利齿，指出国会确立“公民诉讼”的目的在于减轻环境危害，加强政府执行措施，鼓励政府部门更加有效地实施和执行法律，并且扩大公众参与的机会，“公民诉讼”是实现真正有效的“公众参与”的关键[3]。
由此可见，“公民诉讼”不仅是公众参与的法律保护手段，而且还实质性地拓展了“公众参与”的表现形式。在很多案件中，“公众参与”都被解释为“公民诉讼”的理论基础，其直接决定了“公民诉讼”的制度构成。
(一)诉讼主体的广泛性 我国新修订的《环境保护法》第一次历史性地确认了环境公众参与权，该法第53条规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”该条非常完整地规定了环境公众参与权的三项基本权能，即环境信息获取权、环境参与权以及环境监督权。按照有权利必有救济的法治精神，环境公众参与权必须有相应的救济机制与之相配合。因此，新《环境保护法》在“信息公开与公众参与”一章中开创性地引入了“环境公益诉讼”机制――在设区的市级以上民政部门注册登记的专门从事环境保护工作连续5年以上的环境公益组织(ENGO)可以提起公益诉讼。尽管法律没有规定ENGO是基于环境公众参与权的保护而提起公益诉讼，但是，从“环境公益诉讼”所属篇章来看，“环境公益诉讼”应当在环境公众参与权的保护方面起到至关重要的作用。
(二)环境公益诉讼应当能够覆盖环境公众参与的全部范围
美国公民诉讼对于公众参与的法律保护完全覆盖公众参与的所有范围和领域。从公众参与权的三项基本权能来看，针对任何违反信息公开、决策参与和环境监督的行为，都可以依法提起公民诉讼。因此，从公众参与权法律保护的角度来看，中国环境公益诉讼当前和未来的发展必须完全覆盖环境公众参与的全部范围，即符合法律规定的原告能够就任何违反环境信息公开、环境决策参与和环境监督的违法行为人提起诉讼。违法行为人既可能是一般的企事业单位，也可能是政府及其部门，因此，未来的环境公益诉讼在诉讼类别上既有针对一般企业单位或个人的民事公益诉讼，也有针对政府等行政机关的行政公益诉讼。
然而，新修订的《环境保护法》仅仅授予ENGO针对污染环境和破坏生态的行为提起民事公益诉讼的权利。因此，当前的法律规定仅仅能够实现对违反环境信息公开或其他环境违法行为的企业或个人提起环境公益诉讼，而不能针对政府及其部门依法提起环境行政公益诉讼。但根据国务院《政府信息公开条例》以及环保部《环境信息公开办法》提起的行政诉讼不在此列，不属于公益诉讼之范畴。当然，环境公益诉讼机制的确立和完善不可能一蹴而就，我们期待未来的公益诉讼能够从公民诉讼中汲取更多的经验，从而将政府的环境违法行为同样纳入环境公益诉讼之中，实现环境公众参与效能的最大化。
从根本上讲，环境公益诉讼本身就是公众参与的有效方式之一。在Proffittv.MunicipalAuthorityoftheBoroughofMorrisville案中，法官则通过“公众参与”分析了“公民诉讼”的正当性，指出国会和美国联邦法院都认为法律规定的“公民诉讼”是环境法的执行措施的必要组成部分，而且“国会的目的明显就是鼓励公众参与，而不是将其视为一种好奇或者理论上的救济;公民诉讼中的原告不应当被视为祸害或者麻烦的制造者，而应当被视为保护环境利益的受欢迎的参与者。”参见：Proffittv.MunicipalAuthorityoftheBoroughofMorrisville，716F.Supp.837，844(E.D.Pa.1989)(quotingFriendsoftheEarthv.Carey，535F.2d165，172(2dCir.1976).
因此，未来环境公益诉讼的走向，不仅仅局限于现有的对于公众参与的三项基本权能的理解，还要更进一步扩张公众参与的方式和途径，从而最大程度阻止环境违法行为，保护生态环境。
(三)环境公益诉讼应当构成环境行政执法的有效补充。
公众参与的核心功能在于有效监督和制约行政行为的不当行使，其本身并不是一种执法行为，因此，公众参与的首要条件必须是行政执法行为不能发挥其应有的执法效应。从效力角度来看，公众参与应当成为行政行为尤其是行政执法行为的有效补充而不是替代。美国公民诉讼赋予了任何民众享有针对违反污染排放标准、排放限制或者违反许可证等违法行为提起诉讼的权利，但是该项制度设计在程序上却设定了“诉前通知”的强制性规定，即任何公民诉讼的原告必须提前至少60日向EPA、违法行为所在州以及违法行为人发出书面通知，如果违法行为人在接到通知后自行纠正其违法行为，或者EPA或州政府立即开展了环境执法行为，该公民诉讼则无需提起。该“诉前通知”程序的设定目的就在于任何一件有效的公民诉讼都必须建立在行政机关拒绝或怠于履行行政职责的前提之上。因此，有美国学者在其著作中明确指出：“公民诉讼条款规定诉前通知的主要目的就在于保护政府作为主要执法者的地位”[5];“国会确立公民诉讼的目的在于激励和弥补政府行为”。参见：Proffittv.MunicipalAuthorityofBoroughofMorrisville，716F.Supp.837(1989).
由此可见，当前及未来中国环境公益诉讼的发展必须坚守一项基本准则，即构成对环境行政执法的有效补充。其适用条件应当是：在行政机关不履行、怠于履行或违法履行相应环境监督管理职责的情况下，ENGO或未来可能有资格的原告有权选择性地针对环境违法行为人或行政机关依法提起公益诉讼。从诉权的角度来看，该适用条件也即环境公益诉讼诉权取得的必要条件。在环境诉讼程序方面，我们也可以借鉴美国公民诉讼的“诉前通知”制度，要求准备提起公益诉讼的原告必须在正式提起诉讼之前向违法行为人或环境监督管理机构发出书面告知书，限定其在特定期限内纠正其违法行为，或采取环境行政执法行为，如若不然，则正式启动公益诉讼程序，追究违法行为人包括环境监督管理机构的法律责任。
四、我国环境公益诉讼的未来走向
新修订的《环境保护法》历史性地确立了“环境公益诉讼”制度，但是该项规定目前仍然停留在法律规范层面。尽管最高人民法院已经制定了环境民事公益诉讼的司法解释，但是具体的诉讼实施机制和完善的程序性设定仍然是未来工作的重心。因此，依托于公众参与理论的美国公民诉讼或许能够为我国当前及未来环境公益诉讼的发展提供非常必要的参照和借鉴。
(一)诉讼主体范围的有效拓展 从原则上来讲，公众参与权是一项无差别的普世性权利，即全体公民、法人、其他单位或组织按照法定的程序和条件获取环境信息、参与环境决策以及依法提起诉讼的权利。然而，我国新修订的《环境保护法》在确立“环境公益诉讼”制度时，却将诉讼原告的资格仅授予具备特定条件的ENGO，否定了普通自然人或其他类型NGO通过公益诉讼行使环境公众参与权的可能，有差别地遴选了特定机构作为诉讼原告，大大缩小了能够提起环境公益诉讼的主体范围，也使得环境公益诉讼的监督和制约功能大打折扣。
当然，作为新事物的“环境公益诉讼”尚未有可以直接借用的立法、执法和司法经验，《环境保护法》在第一次确立此项诉讼机制时有意控制立法的进程和节奏，避免不必要的“诉讼爆炸”，是科学的，也是必要的。但是，随着执法和司法经验的不断积累，团队建设的不断完善，诉讼机制的不断健全，未来的环境公益诉讼应当以美国公民诉讼为参照，将诉讼原告的主体资格范围扩展至所有享有环境公众参与权的主体，即新《环境保护法》第53条所规定的“公民、法人和其他组织”。
(二)诉讼请求与诉讼救济措施的探索与创新
公益诉讼区别于私益诉讼的最大特点在于其所保障的利益不同，反映在诉讼请求方面，公益诉讼的诉讼请求必须充分体现和反映公共利益的维护和保障。同时，作为公众参与基本形式之一的公益诉讼，在诉讼请求上又要充分体现公众参与环境污染治理和生态保护的特点。因此，环境公益诉讼的诉讼请求及其救济措施必须突破传统的环境侵权诉讼的诉讼请求和救济。
根据美国环境单行法的规定，公民诉讼的诉讼请求主要体现为对违反排污标准、排污限制或者排污许可证等行为的禁止性措施。如美国《清洁水法》(CWA)第304条规定了三种公民诉讼的可诉行为，分别是：(1)违反排放标准或排放限制的行为;(2)EPA的行政不作为;(3)未根据“防治大气质量显著恶化”或者“非达标区域管理”的要求申领许可证的行为。就具体案件来看，公民诉讼的诉讼请求一般有三项：(1)请求法院针对被告的违法行为签发临时的或永久的禁令，一般称之为“禁令救济”(injunctiverelief);(2)请求法院对被告处以罚款;(3)请求法院判令被告承担本案的诉讼费、律师费、专家费以及证人费用。例如，在联邦最高法院2000年审理的FriendsoftheEarthInc.v.LaidlawEnvironmentalServices(TOC)Inc.案中，原告FriendsoftheEarth一共提出了四项诉讼请求，分别是：宣告性和临时性禁令;罚款;诉讼费用;律师费。参见：FriendsoftheEarthInc.v.LaidlawEnvironmentalServices(TOC)Inc.，120S.Ct.693，(Supp.2000).与之相对应，法院所给予的救济措施也就集中于是否给予临时或永久性禁令，同时决定是否处以罚款，以及诉讼的成本如何分担。
由于中国和美国属于完全不同的诉讼法律体系，公民诉讼的诉讼请求和救济措施仅能够为中国未来环境公益诉讼提供必要的参照和有限的借鉴作用。如果我们把公民诉讼的诉讼请求做一总结，不难发现，签发禁令或处以罚款在中国非常明显地体现为一种行政处罚措施：公民诉讼中的禁令非常类似于中国行政处罚中的限期治理或者责令停业关闭，而罚款则为行政执法机关所独享。因此，直接借鉴公民诉讼的诉讼请求和救济措施，难以适应中国环境公益诉讼的需要。
根据中国的环境违法现状和诉讼法律体系，在没有专门的环境公益诉讼法的情况下，环境民事公益诉讼的诉讼请求必须在遵守现有《民事诉讼法》一般性规定的前提下有所突破或者创新，符合解决平等主体之间民事法律纠纷的特点。最为重要的是，能够最终通过民事的手段和方法给予司法救济，而不是通过行政的执法措施提供民事救济措施。
因此，在当前条件下，可以预见和探索的环境公益诉讼的诉讼请求和救济类别有三种：(1)纠正非法排污类，即通过公益诉讼要求排污单位立即纠正其排污行为，如若不然，可以向法院申请强制执行以纠正其非法排污行为。(2)污染治理和生态恢复类，即非法排污已经造成环境污染或者生态破坏的，通过公益诉讼的方式要求被告立即采取污染治理措施或者生态恢复措施，或者要求被告承担全部污染治理或生态破坏的恢复费用。2014年9月10日，江苏省泰州市中级人民法院审结的泰州市环保联合会诉江苏常隆农化有限公司等6家企业环境污染侵权赔偿纠纷案参见：江苏省高级人民法院(2014)苏环公民终字第00001号《民事判决书》。，最终判决认定被告承担1.6亿元的环境修复费用，有力地证明了此类公益诉讼请求及其救济的可行性。(3)损害赔偿类，即被告的环境违法行为造成了自然资源或生态破坏，无需或者无法予以生态恢复的，通过公益诉讼要求其承担损害赔偿责任。
(三)制定专门的“环境公益诉讼法”
环境公益诉讼作为一项新的诉讼形式，在诉讼类别及受案范围、诉与诉权、诉讼构成、诉讼标的、诉讼管辖、诉讼保全、举证规则、证据适用、立案受理、诉讼裁判以及诉讼执行等方面均与现有的民事诉讼程序有所不同，有的还存在着根本区别。如应将“诉讼禁令措施”作为一项诉讼保全措施引入环境公益诉讼程序之中，法院的证据保全措施和证据调查措施的环境技术性，当前中国各地所设立的环境法庭对于诉讼管辖和诉讼执行的特殊要求等，均需要一部专门的“环境公益诉讼法”予以规定，以形成全国统一的环境公益诉讼审判模式和审判效果。美国尽管没有统一的公民诉讼法，但是每一部环境单行法都非常详细地规定了公民诉讼的受案范围、诉讼管辖、期间以及司法惩戒措施等。当前，我们新修订的《环境保护法》仅仅包含了环境公益诉讼的原则性规定，更多的诉讼程序性问题需要在司法实践中不断地予以解决和总结，从而最终形成一部专门的、具有中国特色的“环境公益诉讼法”。
尽管中美在环境公众参与的法律化和制度化方面仍然存在较大差距，但必须承认，美国公民诉讼和中国的环境公益诉讼都是“公众参与理论”法律化和制度化的成功佐证，未来的法律实践尤其是诉讼救济仍然需要借助“公众参与理论”予以不断发展和完善。我们需要通过环境公益诉讼的方式维护和保障公众参与权，更需要通过环境公益诉讼的方式实现公众对环境监督管理的有效参与。
参考文献：
[1]ThomasC.Beierle，JerryCayford.DemocracyinPractice：PublicParticipationinEnvironmentalDecisions[M].RFFPress，2002：6.
[2]DonaldN.Zillamn，AlastairR.Lucas，George(Rock)Pring.HumanRightsinNaturalResou
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