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我国民用航空非法干扰行为的立法完善分析论文
随着我国民用航空事业的不断发展，非法干扰行为问题逐渐凸显，非法干扰事件逐年增多，不仅直接影响到民用航空运输的正常运转，而且劫机、炸机等严重非法干扰行为的存在严重危害到人们的生命财产安全，对公共安全形成巨大的威胁。但现阶段我国对非法干扰行为相关立法存在的诸多问题，影响了对民用航空安全的维护和人们生命财产安全的保护。因此，深人研究非法干扰行为，并完善与之相关的立法迫在眉睫。
一、非法干扰行为法律内涵分析
非法干扰行为是相关非法干扰行为立法的核心概念，这一概念的内涵的法律界定是非法干扰行为立法完善无法回避的问题。按照国际法和国内法的规定分析非法干扰行为，准确地概括和界定“非法干扰行为”的内涵和外延，是完善非法干扰行为立法的前提和基础。
(一)非法干扰行为内涵的国际立法分析
国际上对非法干扰行为的关注始于劫机行为。为了保证航空运输安全，从20世纪60年代起，国际民航组织先后制定了一系列预防和惩治危害航空安全行为的国际文件，如《关于在航空器内的犯罪和其他某些行为的公约》(简称为《东京公约》)、《关于制止劫持航空器的公约》(简称《海牙公约》)、《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》(简称《蒙特利尔公约》)、《制止在用于国际民用航空的机场内发生的非法暴力行为以补充1971年9月23日订于蒙特利尔的制止危害民用航空安全的非法行为公约的议定书》(简称《蒙特利尔议定书》)，1974年通过的《防止对国际民用航空进行非法干扰行为的安全保卫》(简称《附件17 》) ，2010年又制定了《制止与国际民用航空有关的非法行为的公约》(即《北京公约》)及《制止非法劫持航空器公约的补充议定书》(即《北京议定书》)。上述这些国际文件构成了防止和打击民用航空领域非法干扰行为的法律体系。
总体而言，上述公约为国际社会预防和打击非法干扰行为，尤其是对劫机、炸机等严重非法干扰行为的打击提供了依据，同时也极大地促进了世界各国对非法干扰行为的认识及立法。但是，非法干扰行为在多种公约中的界定并不一致，非法干扰行为的内涵和外延因公约的不同规定而发生变化。这些变化具体表现为:
第一，非法干扰行为侵害的对象由仅指针对“飞行中”到包括“使用中”的航空器的犯罪，再扩大到针对人身、财产和环境的危害行为。
如《东京公约》、《海牙公约》规定仅限于飞行中的航空器。《蒙特利尔公约》将《东京公约》、《海牙公约》的劫机犯罪对象由仅限于“飞行中”的航空器扩大到“使用中”的航空器及其航行设施，弥补了上述两公约规定中的不足。1988年《蒙特利尔议定书》专门规定了制止和惩治针对民用航空机场上的服务人员、设备和未在使用中的航空器非法使用武器和装置的罪行，保护对象从飞行和使用中的航空器及其航行设施，扩大到机场内未使用中的航空器、民用航空机场上的服务人员及设备，将危害民用航空机场安全的暴力行为也规定为犯罪。
第二，非法干扰行为由发生在特定空间的行为发展到非特定空间的行为。
非法干扰行为的发生地由航空器内，扩展到航空器外，非法干扰行为不仅指在航空器和机场特定场所内发生各种非法行为，还指在不特定场合散播虚假信息的非法行为。如《附件17》将“非法劫持飞行中的航空器”与“非法劫持地面上的航空器”两类不同的行为合并为“非法劫持航空器”一类行为，没有再区分飞行中或使用中的航空器，增加了“毁坏使用中的航空器”和“利用使用中的航空器造成死亡、严重人身伤害，或对财产或环境的严重破坏”等情形。《附件17》颁布之后已经过十多次修订，新增了一些非法干扰行为形式，使得其他公约由于适用面窄导致对航空安全保护不力的问题得以缓解。
第三，非法干扰行为逐渐明确为不仅指既遂行为，还包括未遂行为。
《东京公约》作为最早规制非法干扰行为的国际公约并没有明确涉及未遂行为，在其后国际公约中才明确未遂行为构成非法干扰行为，即非法干扰行为“是指诸如危害民用航空和航空运输安全的行为或未遂行为”。
第四，非法干扰行为侵犯的客体由民用航空安全和航空秩序，到后来明确为侵犯民用航空安全，如《附件17》将非法干扰行为危害的是“民用航空和航空运输安全”明确修改为“民用航空安全”，突出了航空器与公共安全密切相关的特性。将仅仅是破坏民航运输秩序，尚未危及民航安全的行为排除出非法干扰行为的范围。对于非法干扰行为以外的各种扰乱行为，为了统一认识，加强国际合作的有效性，使各国在处置机上滋扰行为等方面达成一致，2002年6月公布的第288号通告《关于不循规/扰乱性旅客法律问题的指导》中列出了三类行为及其具体表现形式，供成员国在制定国内法时予以参考。
(二)非法干扰行为内涵的国内立法分析
目前，与非法干扰行为有关的国内立法主要有《刑法》、《民用航空法》、《民用航空安全保卫条例》、《民用航空安全保卫工作规则》、《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》等，这些国内立法根据我国已加人的国际公约，将有关非法干扰行为的内容予以全部或部分吸收，构建了国际公约与国内立法相互配合的预防和惩治非法干扰行为的立法体系。但遗憾的是，我国对非法干扰行为的立法较为分散，且多数立法只涉及非法干扰行为的具体行为形式，没有对非法干扰行为的内涵进行统一的法律界定。也就是说，非法干扰行为在我国还不是一个严格的法律用语，非法干扰行为在现实中从多个意义上使用，影响了人们对非法干扰行为的准确把握，导致人们对非法干扰行为认识不一。具体而言:
第一，非法干扰行为在立法中未普遍使用。
非法干扰行为作为国际法上的一个法律用语，在我国《刑法》、《民用航空法》等较高阶位的法律中并没直接得到使用，这些法律文本只是对非法干扰行为的行为表现形式进行了规定。如我国《刑法》和《民用航空法》对劫持航空器、暴力危及飞行安全、破坏航空设施、破坏航空秩序等犯罪行为的规定。《民用航空安全保卫条例》第1条规定:“为了防止对民用航空活动的非法干扰，维护民用航空秩序，保障民用航空安全，制定本条例。”该条例虽然使用了“非法干扰”一词，但未给出明确的定义。在现有立法中，只在阶位较低的立法文本中正式使用了“非法干扰行为”一词，并对非法干扰行为的内涵进行了概括。如我国民用航空局2008年制定的《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》第4条对非法干扰行为做出与《附件17》(第8版)相同的规定，即非法干扰行为，是指诸如危害民用航空和航空运输安全的行为或未遂行为。具体包括六类行为。
第二，非法干扰行为的内涵规定不统一。
目前非法干扰行为内涵有广义和狭义两种。广义上的非法干扰行为既包括触犯刑法的严重违法行为，也包括尚未构成犯罪的一般违法行为。如1999年民航总局公安局制定的《处置非法干扰民航安全行为程序》中专门规定了非法干扰行为的内涵及其类别，即非法干扰行为是指违反有关航空安全的规定，危害或足以危害民用机场、航空器运行安全或秩序，以及有关人员生命和财产安全的行为。并将非法干扰行为分为三类:第一类是触犯刑律的犯罪行为(恐怖主义罪行)。具体包括实施或者企图实施劫持、爆炸航空器，袭击、爆炸机场等行为。第二类是可能危及飞行安全的行为。如未经许可进人驾驶舱、企图打开驾驶舱门;违反规定不听机组劝阻;在客舱洗手间内吸烟;违反规定开启机上应急救生设备等行为。第三类是扰乱秩序行为。如寻衅滋事、殴打乘客，酗酒滋事，冲击机场、强行登占航空器等行为。狭义上的非法干扰行为，如《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》将扰乱行为、非法干扰行为与其他严重危害飞行安全的行为并列，这一并列意味着机上“扰乱行为”和其他严重危害飞行安全行为;;不包含在非法干扰行为内。
二、制约我国民用航空非法干扰行为立法完善的问题分析
随着我国民用航空运输的迅猛发展，危害民用航空安全和秩序的不法行为日益增多，我国关于非法干扰行为规制的立法存在的问题也日益凸现出来，这些问题制约着我国非法干扰行为立法的完盛。
(一)对非法干扰行为的内涵缺乏统一认识
人们对非法干扰行为的内涵与外延的认识存在各种分歧，在一定程度上影响了非法干扰行为的立法进程。关于对非法干扰行为认识的分歧主要表现为:
第一，关于非法干扰行为的性质，主要有三种观点:第一种观点认为非法干扰行为应该仅指严重的构成犯罪的行为。
如张君周认为，非法干扰行为是指危害民用航空安全性质较严重的行为。第二种观点认为非法干扰行为既包括严重的构成犯罪的行为，也包括尚未构成犯罪的一般行政违法行为。如周隽认为，妨害航空安全的“非法干扰行为”是指破坏航空秩序(包括机场秩序、机上秩序纪律等与航空器航行有关的一切秩序)，损坏或破坏民用航空器、民航设施，干扰民用航空器的正常航行，从而产生或足以产生危害民用航空安全后果的所有行为(包括犯罪行为和一般非法干扰行为)。第三种观点则认为非法干扰行为仅指尚未构成犯罪的行为。例如车彤认为，“非法干扰是指发生于飞行中的航空器内人为因素导致的未危及航空安全、尚不构成犯罪的行为”。
第二，关于非法干扰行为的客体。
对非法干扰行为的客体，一种观点认为非法干扰行为的客体是民用航空安全，另一种观点则认为非法干扰行为的客体是民用航空安全和民用航空秩序。如刘南男认为非法干扰行为是指由行为人故意实施的，违反国家航空安保法律规范、危及航空运输安全或运营秩序等行为的统称。而张君周则认为，非法干扰行为侵犯的客体是民用航空安全，仅破坏民航运输秩序但还未危及民航安全的行为，不属于非法干扰行为。
当然，人们对非法干扰行为的内涵与外延的认识存在分歧，与国际公约长期缺乏对“非法干扰行为”含义的稳定认识也有关。1963年《东京公约》首次规定了针对飞行中航空器的干扰行为，但该公约没有将“非法”与“干扰”合并使用，没有明确非法行为需构成犯罪，在性质上这些干扰行为既可能是犯罪行为，也可能是不构成犯罪的其他违法行为。1971年制定的《蒙特利尔公约》使用了“非法行为”这一法律术语，并在公约第1条详细规定了非法行为的各种表现形式。遗憾的是，其仅列出非法行为的表现形式，也未对非法干扰行为给予一个明确的定义。尽管《附件17》早在1974年就制定了第1版，此后又分别进行了三次修改，但其中还是没有明确规定非法干扰行为的定义，非法干扰行为的内涵和外延处于不断变化中。2002年的第6版《保安手册》则引人了《国际民用航空词汇》(2001年)中非法干扰行为的定义。在航空运输全球化的时代，各种国际文件在不同含义上使用非法干扰行为，不仅影响了人们对非法干扰行为的准确认识，也影响了国内法的制定。
(二)非法干扰行为多元立法导致的冲突和不协调
目前，我国立法以不同形式的法律文件对不同性质的、不同表现形式的非法干扰行为零散地做出规定，非法干扰行为的多元立法是导致不同规范内容冲突和不协调的重要原因，同时也导致非法干扰行为立法缺乏系统性。比如现行《民用航空法》与现行《刑法》之间就存在不协调，甚至冲突问题。现行《刑法》是1997年修改的，而现行《民用航空法》是1995年制定的，《民用航空法》以1979年《刑法》为依托进行罪状表述，无法与现行《刑法》协调，甚至保留了类推制度，显然与罪刑法定的原则相冲突。《民用航空安全保卫条例》与《治安管理处罚法》存在同样的问题，1996年《民用航空安全保卫条例》制定时，考虑了与《治安管理处罚条例》的协调与对接，但《治安管理处罚条例》已于2005年修改为《治安管理处罚法》，《民用航空安全保卫条例》原有内容显然没办法与《治安管理处罚法》衔接。虽然根据立法法的规定，上位法优于下位法，新法优于旧法，这些不协调与冲突不影响法律的正确适用，但它毕竟影响了立法的整体协调性和有机统一性。
此外，多元立法体系还造成了责任追究的分割。在责任追究上，重刑事责任、轻行政与民事责任，尤其是轻附带民事责任的追究。当前，我国对严重的非法干扰行为的立法较为完善，但对一般非法干扰行为还存在立法缺陷。比如，重视对非法干扰行为的预防立法和刑事责任的立法，忽视对非法干扰行为的行政和民事责任规制;存在对非法干扰行为行政处罚依据不足，处罚过轻和忽视民事责任追究的问题。由此造成非法干扰责任人给航空运输承运人和其他旅客造成巨大经济损失时难以追究的局面。当前高发的非法干扰行为诸如“非法侵人机场控制区”、“谎报虚假威胁信息”、“违反客舱秩序”以及乘客常常因航班延误而采取“拦飞机”、“霸机”、“拦堵候机楼通道”等方式维权，与当前立法不完善有着一定的联系。航空运输业具有经济属性，非法干扰行为侵权赔偿立法不够健全必然会影响到对非法干扰行为的遏制。当前立法文件中要么缺乏对民事责任的规定，要么对民事责任的规定过于原则。例如，《民用航空法》作为调整民用航空法律关系的基本法，规定了非法干扰行为的损害赔偿责任及其赔偿范围，但这些仅仅是对基本内容的概括性规定，实际操作性差。这不仅与现有立法重刑轻民的观念有关，而且与非法干扰行为侵权关系复杂也有关联。非法干扰行为所涉及的主体不仅仅是非法干扰行为实施者与航空器运营人之间的关系，往往还涉及航空器运营人、所载旅客或货物托运人及第三人之间的关系，尤其是非法干扰行为对第三人造成的损失的民事责任承担的确定尤为复杂。1952年《非法干扰公约》不为多数国家所认可就足以说明非法干扰行为对第三人造成损害赔偿责任追究的复杂性与公约内容的争议性。因此，如何理顺立法结构，避免由于立法主体不同、立法侧重不同导致立法内容分散、甚至遗漏、重复冲突问题的发生，值得我们进一步思考。
(三)国际法向国内法转化存在的问题
国际航空运输的迅猛发展，使得非法干扰行为不再仅仅是国内法面临的问题，对非法干扰行为的处理常常涉及国际法的问题。对于国际公约如何在国内适用，各国的做法有所不同，概括起来，主要有以下三种:一是参照国际公约进行国内立法，把国际公约的主要精神以及规定的原则、制度和规则等纳人到国内立法中，使国际公约的内容在国内法中得到具体体现。二是并不改变国际法的性质、主体和内容，直接在国内法中规定，特定的国际公约可以在国内适用。三是国际公约内容与国内法相互冲突时，主要有三种处理方式:一是国内法的地位优越于国际公约，二是国际公约与国内法的地位相等，三是国际公约的地位优越于国内法。我国基本遵循了国际公约国内法转化的一般原则，履行“条约必须信守”义务的同时，从中国国情出发，在缔约国主权范围内对特定问题做出特别的规定。但我国国内法在与有关国际公约在某些具体规定上的协调与衔接方面还存在一些问题。比如，国际公约与我国《刑法》所规定的罪名不同的情况，国内法的犯罪构成在适用范围上与国际法存在差异。如我国《刑法修正案(三)》规定的编造、传播爆炸威胁、生化威胁、放射威胁等虚假恐怖信息，范围小于《蒙特利尔公约》规定的“虚假情报”，如果行为人传递的信息不属爆炸威胁、生化威胁、放射威胁等恐怖信息，却又危及了航空器飞行安全或者扰乱了社会秩序，如行为人谎称飞机有严重故障、谎报灾情疫情等，则不能根据此规定予以处罚。此外，我国国内立法要想在全球化和现代化进程中为国际法贡献自己的智慧，形成自己的话语优势，还需努力。
三、我国民用航空非法干扰行为的立法完善
(一)明确非法干扰行为的法律内涵
准确界定“非法干扰行为”的内涵和外延，是完善非法干扰行为立法的前提和基础。为统一人们的认识，立法应从广义的角度明确非法干扰行为的法律内涵，即非法干扰行为是指行为人违反国家航空安保法律规范实施的已经或将要危及民用航交安全的各类行为。明确非法干扰行为构成:第一，非法干扰行为的主体。非法干扰行为的主体是自然人，既可以是本国公民，也可以是他国公民，既可以是单独犯，也可以是共犯。相关国际公约除《东京公约》外，都明确规定共犯的行为和未遂行为可以构成民航非法干扰行为，但是《附件17》仅规定未遂构成非法干扰行为而没有涉及共犯的问题。第二，非法干扰行为的客体。非法干扰行为以民用航空安全为侵害客体。民用航空安全既包括飞行航空安全，也包括民用航空机场安全。第三，非法干扰行为的主观方面。非法干扰行为主观方面以故意为特征。第四，非法干扰行为客观方面。非法干扰行为的客观方面是实施了违法行为，这一违法行为，即可以是对刑事法律的违反，也可以是对行政法律的违反。
(二)注重非法干扰行为立法的系统化、一体化
非法干扰行为侵害的法益具有多样性，其法益性质涉及经济性、秩序性和人身性。因此，非法干扰行为的立法应当系统化，形成一个综合性立法与专门性立法相结合的有机整体来有效遏制非法干扰行为。非法干扰行为有其特殊性和复杂性，为了克服当前航空安全立法政出多门且有关非法干扰行为的立法内容分散导致系统性不足的问题，首先，要加强《刑法》、《治安管理处罚法》与非法干扰行为立法之间的协调，注意航空安全自身系统化立法和立法行为的规范化，通过航空立法的立、改、废工作，废除不适应现实需要的法律规范，清除下位法与上位法相冲突的内容，并注意同位法之间内容的协调，加强航空安全综合性立法的科学性。比如针对非法干扰行为侵权赔偿责任机制立法不足的问题，《民用航空法》作为民用航空立法的基本法，在修改完善时，既要考虑国际法的现实状况，同时也应充分考虑这一内容的国际性，注重国内法与国际法的衔接，完善非法干扰行为的国际侵权赔偿责任机制，尤其是非法干扰行为对第三人的侵权赔偿责任。其次，应建立统一的非法干扰行为立法体系，在对现有各层次有关非法干扰行为立法进行清理的基础上，将非法干扰行为的内容进行整合，将《民用航空安全保卫条例》由行政法规上升为法律，对非法干扰行为进行集中的规定，改变非法干扰行为的多元立法结构传统，加大非法干扰行为的行政处罚力度，明确规定非法干扰行为的行政附带民事责任及其追究程序，提高非法干扰行为人的违法成本，同时以行政刑罚的方式弥补刑法对严重非法干扰行为规制不足的问题，改变航空立法内容体系发展不平衡的现状。
(三)加快非法干扰行为立法的现代化进程
非法干扰行为立法的现代化是指为了适应现代民用航空安全的需要，在内部原因和外部原因的共同作用下，使非法干扰行为立法获得现代性的过程。非法干扰行为立法的现代化面临如何对待国际条约、如何看待各个国家的法律制度之间的关系的问题。非法干扰行为立法现代化的核心理念是国际化和全球化。在全球化的进程中，现代化与全球化交织在一起，全球化成为与现代化同步而发生的现象。非法干扰行为在全球具有共同违法特性，且随着航空运输的国际交往的频繁，非法干扰行为的法律问题日益国际化，在其法律问题上，国际合作与互动的现代性要求加强。我国作为后起的航空运输大国，需要树一立全球性视野和现代化意识，烙守我国已加人的国际公约的规定，自觉遵守国际航空公约，通过完善现有立法解决与有关国际公约的协调与衔接方面存在问题，使我国的民用航空法更加具有前瞻性和国际性，实现在同一语境下有效地遏制国际航空非法干扰行为，以达到惩治国际违法犯罪的目的。与此同时，“在全球性的行为规则和法律机制的成型过程中，中国不仅要作为一个负责任的大国展开行动，关注全球性的共同利益，而且要坚定地捍卫国家主权与民族利益，坚决排拒那些损害国家主权与民族利益的制度规范，抵制全球化进程中的任何形式的法律帝国主义”。在非法干扰行为立法现代化的过程中，根据我国国情，为非法干扰行为的防范和惩治积极贡献中国的智慧，确立自身的话语体系及积极争取自身的话语权，防止无视自身实际情况的法律拿来主义，任重而道远。
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