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简析不同类型教育行政管理体制的弊端与改革方案
摘 要:在20世纪特别是第二次世界大战以来,针对不同类型教育行政管理体制的弊端,世界各国都进行了积极的改革和探索,呈现出民主化、科学化、均权化、专业化的特点。这些改革和探索取得了积极的成效,推动了教育事业的改革和发展,并将在21世纪取得新的进展和突破。
关键词:教育行政管理体制 民主化 科学化 均权化 专业化
世界各国的教育行政管理体制都是按其各自的独特途径发展起来的,由于各国的政治、经济、文化、社会和历史传统不同,使其教育行政管理发展的形式、国家干预教育的方式和内容也是多种多样的。各国在教育行政管理体制方面,无论是选择中央集权制,还是选择地方分权制,或者是选择合作制,都为本国教育事业的改革和发展做出了积极的贡献,发挥了积极的作用。与此同时,各种管理体制也都在教育管理和教育事业发展中暴露出一些问题和缺陷。为了扬长避短,建立科学、完善的教育行政管理体制,自二战以来,世界各国特别是发达国家都对本国的教育行政管理体制进行了积极的改革和探索,并呈现出如下鲜明特点。
一、从教育行政机关对教育事务进行管理的方式选择方面分析,20世纪发达国家教育行政管理体制的改革呈现出民主化的特点民主化是当今世界的一大潮流,教育行政也不例外。从总体上看,教育行政管理的民主化主要是加强教育行政的民主管理,促进教育决策和教育立法的民主化以及公民参与的社会性和公共性意识。实行民主的教育行政已经成为一种总的发展趋势和基本特点。从世界各国的情况来看,教育行政管理民主化的主要趋势和特点,一是奠定教育行政的法律基础,即实行法治,二是建立健全审议制度。
(一)实行法治目前,多数国家都以法令为依据,确立了自己国家教育行政管理体系的基本结构。世界各国教育行政管理的主要依据,一是宪法,二是法律,三是命令。除英国无成文宪法外,其他国家均颁有宪法,对教育行政管理制度作了原则性规定,确立了各国教育行政管理的基本结构。美国宪法中虽无教育方面的具体条文,但依据宪法第十条修正案规定,教育行政管理权为各州的保留权,而联邦政府则没有教育行政管理权。各国在宪法的基础上,还制定了一系列的法律,对有关教育行政管理方面的问题作出具体规定。如日本的《教育基本法》、法国的《高等教育指导法》、英国的《巴特勒教育法》、美国的《国防教育法》等,都是各国教育行政管理的重要依据,也是对教育行政管理产生重大影响的重要法律。
(二)健全审议制度世界各国教育行政机关都设有种类繁多的审议或咨询机构。美国在联邦设有政府间关系教育顾问委员会、联邦职业教育审议会、联邦成人教育审议会等十多个审议机构,各州教育行政机关也设有州职业教育审议会等。英国教育和科学部设有中央教育审议会、师资供应教育审议会、研究委员会审议会、全国地方高等教育审议会等,地方教育行政机关也 设有区域性教育审议会等等。法国除中央设有国民教育最高审议会外,还设有全国高等教育及研究审议会、全国学校配置委员会以及各类职业教育审议会等十多个审议机构,大学区教育行政机关也设有地域高等教育及研究审议会、大学区学校配置审议会、区域青年审议会等数个审议机构,地方各省的教育行政机关也设有省初等教育审议会、辅导审议会等。日本文部省设有中央教育审议会、教育课程审议会、教育职员养成审议会、产业教育审议会和学术审议会等,各都道府和市町村教育行政机关也设置社会教育审议会、地方产业教育审议会和体育活动振兴审议会等。为充分听取各方面的意见,进行民主决策,各国的审议机构组成人员,除了行政官员和专家学者外,也包括教职员和社会各界人士、专业团体代表等。如美国联邦教育部设置的政府间关系教育顾问委员会的成员包括民众代表、民选地方官员代表、公私立中小学代表、公私立大专院校代表和教育部官员代表,英国的中央审议会的成员包括中小学、教师协会、企业界、科学界和宗教界的代表,法国的国家教育最高审议会的成员包括国立公立学校教师代表、私立学校教师代表、教育行政代表、其他各阶层代表(政府各部、家长联合会、雇主联合会、雇员联合会),日本的中央教育审议会的成员包括大学教育人员、中小学教育人员、新闻界和企业界的代表。设置审议会的目的就在于集中集体智慧,扩大信息源,防止教育决策的重大失误,监督和纠正教育行政机构的偏差。
二、从教育行政机关对教育事务进行管理的理念追求方面分析,20世纪发达国家教育行政管理体制的改革呈现出科学化的特点教育行政管理科学化不仅指在教育行政管理中运用现代科学技术手段,而且更主要的是讲求计划、研究发展及客观正确。现在多数国家的教育行政管理都十分重视计划及研究发展。
(一)重视教育计划随着现代国家管理教育事业范围的不断扩大和教育行政职能的日益复杂,许多国家都在努力使教育行政管理能够建立在科学管理的基础上。重视教育事业发展的计划已是现代教育行政发展的重要趋势。就教育计划的制定而言,多数国家在其教育行政机关设有专门研究或制定教育计划的部门,如美国联邦教育部设有教育计划和预算司,英国教育和科学部设有师资、计划、国际关系及统计司,法国国民教育部设有计划委员会,德国教育部设有教育计划司,日本文部省的大臣官房和大学局都设有计划课。就世界各国正在实施的教育计划而言,教育计划的范围和种类也在日益扩大。有的国家单独制定国家的教育计划,有的国家把教育计划作为国家综合计划中的一部分,也有的国家将教育计划纳入国家的经济计划。教育计划有全国性的,也有地方性的。有长期计划,也有短期计划。教育计划还包括各级各类的教育计划,如学前教育、初等教育、中等教育、职业教育、高等教育、师范教育、终身教育计划等。
(二)重视教育科学研究由于现代教育越来越社会化,许多教育问题也日益复杂化,单凭教育行政人员的经验和主观判断,往往不能解决复杂的教育问题。这就需要有专门性的教育科研机构从事各级各类教育的客观研究,以解决教育事业发展中遇到的各种问题。为此,许多国家从中央到地方,在教育的机构中设置了教育科学研究机构,大力从事教育的基础研究和实证研究,以科学的理论指导教育行政工作。在中央一级,法国设有国立教育研究所,主要研究课程、教学方法、师资培养等问题。日本设有国立教育研究所,主要研究领域为教育史、教育思潮、教育计划、教育行政、普通教育、比较教育等。英国设有英格兰和威尔士全国教育研究基金会,研究范围涉及整个学校教育的内容、方法与考试。美国原先设有国立教育研究所,在联邦教育部成立后,并入该部的教育研究和发展司。这些研究机构除从事教育研究以外,还负有开展教育咨询的重要任务,为教育决策提供各种指导性建议和方案,从而使教育的政策、规划、标准等,都能建立在科学与合理的基础之上。
三、从教育行政机关对教育事务进行管理的权限划分方面分析,20世纪发达国家教育行政管理体制的改革呈现出均权化的特点为了加强中央对国家教育事业的统一领导和管理,同时又充分发挥和调动地方办教育的积极性和主动性,在现代社会,实行中央集权制教育行政管理的国家正在采取措施,加强地方的管理权和学校的自主权,还给地方以更多的权限,而实行地方分权制教育行政管理的国家也在采取措施,将涉及全国利益的教育事业归由中央统一管理,逐步加强中央的权限。也就是说,实行教育行政管理中央集权制和地方分权制的国家正在相互靠拢,相互协调,逐渐趋于均权化。在均权制度下,中央教育行政负责制定教育方针和政策、各级教育制度、全国教育规划等,地方则遵照既定的全国目标和标准,根据地方的需要,拟定具体计划并付诸实施。
(一)国家干预教育事务日益加强由于各个国家在经济、科技、社会等方面的竞争日趋激烈,各国为增强竞争力,都把教育作为竞争的根本手段。美国前任总统克林顿表示,要把发展教育作为任期内的首要任务,为了使美国在21世纪能继续走在世界前列,他呼吁必须建立世界一流的教育制度和培养世界一流的学生,增加联邦教育拨款,资助一系列全国范围的计划。德国总统赫尔佑克强调,教育是德国在21世纪知识社会中的立足之本,并提出了教育改革六项主张。加拿大总理克雷蒂安指出,要确保加拿大在新的全球经济中获胜,就必须加大投资,帮助大学加快现代化步伐并提高其科研能力。法国总理若斯潘认为,重新将教育置于优先地位是国家的义务。学校不仅要完成教育使命,还应当对公民进行道德教育,使每个人自童年起就不断保持共和国价值高于一切的深刻感情。日本前任首相桥本龙太郎将教育改革与行政、财政、社会保障、经济和金融的改革并举,强调人才是日本的唯一资源,教育改革是国家政治的最重要课题之一。埃及总统穆巴拉克明确提出,教育是涉及国家安全的重要事业。意大利政府将教育改革列为1998年优先解决的三件大事之一,目的是提高受教育者实际能力,提高21世纪意大利的国民素质。这些动向预示着国际教育竞争日趋激烈,未来社会的教育将发生深刻的变革。世界各国,特别是发达国家,纷纷重视教育事业的发展与改革,制定面向新世纪的国家发展战略,争先抢占在国际竞争中科技、产业和经济的制高点。由此不难看出,国家插手教育事务的趋势将会日益加强,并将通过制定国家教育发展战略规划、调控全国教育发展的方向和规模、实现国家教育目标、提高教育质量、从全局上合理分配有限的教育资源、消除地区间的教育差异、实现教育机会均等、提高教育行政管理效率、协调教育与社会的关系等途径和措施加强国家对教育事务的干预程度。
(二)加强地方教育行政管理权限自二战以后,实行教育行政管理中央集权制的国家也在逐步加强地方教育行政管理的作用,进行各种探索、改革和尝试,给地方适当的权限,以满足地方的特殊需要。在此问题上,法国的经验值得借鉴。在高等教育方面,法国于1968年颁布的《高等教育基本法》强调了大学的自治性和独立性,大学在行政、财政、教学方面享有自治权。其他各级各类学校的中央集权也有不同程度的松动,例如确定并实施了小学高年级、中学、技术学校以及大学技术学院的教学内容必须适应地区特点的原则;地方拥有管理某些人员、奖学金和学校建设的权力。法国设立了各系统的督学制度,以沟通上下情况。此外,如前所述,法国还在各级教育行政机构之外,设立了由各方面代表组成的各种咨询、审议机构,这些机构不仅回答行政方面的咨询,还行使教育方面的各种诉讼、惩罚案件的预审或终审等重要职权。监督和咨询机构的活动,不仅起到了对教育行政的中央集权制的制约作用,而且促使各级行政部门所做决定合乎各地实际。
四、从教育行政机关对教育事务进行管理的素质要求方面分析,20世纪发达国家教育行政管理体制的改革呈现出专业化的特点世界各国的教育行政管理都有走向专业化的趋势和特点,这种趋势和特点主要表现在两个方面,一是教育行政管理机构的专业化,二是教育行政管理人员的专业化。
(一)教育行政管理机构的专业化世界各国教育行政管理的发展,无论是中央还是地方,都设有一个主管教育事务的专门机构。只是由于各国的社会、历史不同,教育行政的渊源有别,有的国家教育行政管理从属于一般行政,有的国家教育行政管理独立于一般行政。但是,各国在教育发展的过程中,都尽量维持教育行政管理专业部门的适度独立性。美国受历史传统及地理环境的影响,一直到现在仍然保持学区独立的状态,不受一般行政的干涉。法国的教育行政管理也不受同级政府的直接指挥,而是独立于一般行政之外,实行上下垂直领导。中央、地方的高级教育行政官员一般要经总理或内阁提名,大学区总长代表教育部长,大学区督学(省级教育行政长官)代表大学区总长,两级层层把关,在本辖区内行使权力。地方教育行政管理机关自成体系,不受同级地方行政长官的领导。德国与美国、法国不同,由于受施泰因的教育行政管理是内务行政一部分的行政观念的影响,德国一向把教育行政管理视为内务行政的一部分,但也十分重视专门的教育行政管理机构所起的作用。英国和日本的地方教育行政管理则介于上述两种之间,其基本特征是,在一般行政与教育行政之间维持一种比较均衡的关系。
(二)教育行政管理人员专业化过去,世界各国教育行政管理人员未曾受过教育行政管理方面的专业教育,一般由教学人员升任或由一般行政管理人员转任。随着教育事业和教育科学的发展,现在世界各国都十分重视教育行政管理人员的专业训练,其中以美国最为显著。美国目前在各大学普遍设有教育行政管理专业,培养教育行政管理方面的专业人员。此外,还设有完善的在职进修体制,为教育行政管理人员提供进修的机会。其他国家也为此作出了努力。例如,英国的一些大学也开设教育管理课程,供在职人员进修。很多教育行政管理人员专业组织也通过各种途径来促进教育行政人管理员的专业化。法国国民教育部在其属下特设一个行政人员教育科,专门负责推进教育行政管理人员专业教育工作。
德国的州政府与教育学院、研究发展中心或教育人员在职教育机构合作,开设了教育行政管理课程,以供教育行政管理在职人员进修或供即将担任教育行政工作的教师学习。日本也在大学增设了教育行政管理课程,供学生学习,或供在职教育行政管理人员进修。世界各国教育行政管理机构的教育行政管理官员基本上也都是由学有专长的教育方面的专家担任,负担教育内部事务。许多国家对担任教育行政管理官员都有较高的要求,如法国各级教育行政管理长官均为教育专家,大学区总长必须由获得博士学位、担任过大学校长或教授的人担任,大学区督学必须由获得博士学位,担任过高中教授或中等学校教员中资格最高的人担任。有些国家的教育行政管理官员既有教育专家,也有非教育专家,但一般都是由教育专家负责处理教育内部事务,而非教育专家处理教育外部事务。如美国的州和学区教育委员会不规定学历资格,但州和学区的教育厅、局长必须是教育专家。
德国和英国的教育行政管理长官也大致相同。为促进教育行政管理人员的专业化,世界各国还十分重视教育行政管理人员专业训练的内容。一方面是教育管理原则和现代管理技术,另一方面是教育发展的基本原理。接受训练的人员必须对管理理论、管理过程、行政管理的权限有充分的认识,并及时了解教育方面的新理论、新观点,从而在教育行政管理的过程中更好地发挥作用。综观世界各国在20世纪对教育行政管理体制所实施的改革和探索,基本上是沿着“崇尚民主—追求科学—合理分权—实现专业化”的轨迹和方向进行的,目的则在于寻求适合本国国情和需要的教育行政管理体制,以推动本国教育事业的改革和发展。可以肯定的是,20世纪世界各国所进行的体现如上特点的教育行政管理体制的改革和发展,其基本方向是正确的,改革也是颇有成效的。在新的世纪里,教育行政管理体制的改革和发展将会在原有的基础上向纵深层次继续进行,并不断取得新的进展和突破。
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