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试论法团主义视野下的行业协会自治
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摘要：本文从法团主义的视角来研究行业协会的自治问题，简要介绍了法团主义关于行业协会的相关理论和主要观点，区分出具有公共利益组织性质的处于垄断性地位的行业协会和私法性质的行业协会。在指出当前行业协会自治面临的困境后根据法团主义的政制安排提出了实行强制性会员制、多渠道保障经费独立和针对不同性质的行业协会制定出台不同的法律予以规范和调整的立法和政策建议。
论文关键词：行业协会,自治,法团主义
一、法团主义理论关于行业利益团体的主要观点
法团主义是二十世纪六十年代后西方工业化国家政治社会学方面的重要理论之一。它的根基和土壤主要是在欧洲大陆，法团主义关注利益团体政治，强调利益团体的利益组织和传递以及对社会秩序的贡献。法团主义认为多元主义视角下的利益团体政治运作存在重重弊端：众多的利益团体的存在以及它们之间在政治市场上的自由竞争一方面会导致政策难以达成和对秩序的破坏;另一方面它们之间在成员、资源等方面的差异必然影响到对政策制定和出台的不平等的影响。某些边缘化的群体，其利益难以组织起来和采取积极行动影响国家的立法和政策。对此，法团主义认为：限制利益团体的数量，并且国家在适当的时机出面赋予不同行业个别利益团体作为行业利益代表的垄断性地位;国家要求处于垄断性地位的行业利益团体对其成员进行自律管理和控制以利于秩序的达成和社会的稳定;国家通过立法承认行业利益团体的合法地位，在立法和制定政策时反映这些行业利益团体的意见和建议。显然，法团主义相比多元主义的关于利益团体的解决方案更有利于社会秩序的稳定以及国家政策的顺利执行。
在法团主义下行业利益团体是如何进行自律管理的呢?首先是强制性的会员制。法团主义方案中的处于垄断性地位的行业利益团体对其所属成员来说在进入和退出方面是具有强制性的。某一行业的个人、企业等只有在加入行业利益团体成为其成员后，其利益才能被组织起来通过该团体被“集中”代表。更重要的是国家的立法和政策所造成的外部宏观环境迫使任何有理性的个体或组织加入到行业利益团体中来。比如在国家对农业生产者的补贴是通过某一农民组织来计算和核发的情况下，大量分散的无组织的农民也会选择加入这个农民组织。其次是行业利益团体对成员的管理和控制。垄断性的行业利益团体受到国家的承认和一定的授权，可以对所属成员进行类似于公权力的管理和控制。这反映在团体通过章程对会员依照团体章程或规约进行的管理。另一方面，更多的是通过行业利益团体对成员提供的各种服务，比如信息咨询、证明出具、行业鉴定等，由于外在的某些法律法规的配套，行业利益团体出具的证明和鉴定或可以使成员办理某些业务的合法证明文件或者是享受某些政策优惠的前提条件等，行业利益团体通过服务可以对会员进行一定程度上的管理和控制。
在行业利益团体与国家的关系上，它们作为国家和各个个体成员之间的中介环节，享有自治地位。它们虽然需要法律的承认和一定程度的授权，但只是因此具有了一定的公权力或者成为了公法人，自身并不是行政机关的延伸，行政机关也无权干预其内部组织和运作。自治保障除相关的立法承认以外，独立的财政经费来源和咨询性的行政程序尤其是强制性咨询程序(行政机关只有经过对行业利益团体的依法咨询，其立法或政策才能具有合法性)也是其独立性的重要保障。
这样，法团主义下的行业利益团体就一方面对其成员依法进行一定程度的控制和管理与提供各种服务，另一方面作为成员和政府之间的桥梁，把成员的意见和利益集中传递到行政机关、各种委员会和议会当中并对这些机构的立法或政策施加影响，也是政府的政策和执行政策的企业有了更好的互动，行业的健康发展和相对和谐的秩序就有了相应的保障。
最后需要指出的是法团主义关于行业利益团体的方案并非是把所有的行业利益团体都纳入到法团主义的制度化安排中。法团主义关注的主要是行业垄断性的利益团体的组织和运作，个人和企业当然可以自由选择加入各种非垄断性的行业利益团体。
二、我国当前的行业协会自治现状
我国的行业协会为数众多，其在发展上面临的困境具有普遍性，主要表现在：
1.定位困惑。行业协会按现在的理解当然应该是个人、企业和政府之间的联系中介，属于“社会”的组成部分。一方面，避免政府直接干预公民和企业的经济自由，代之以行业协会对所属成员的管理和服务;另一方面，组织和集中成员的意见和利益并将之向政府传递，帮助政府了解行业的各种情况，以使政府的立法或政策更符合行业发展情况和利益。而行业协会自身也只有具有较大的独立性能够自主组织和运作，也就是具有自治地位，才可能实现这样的利益协调、传递、表达和政策法规的顺利有效实施和社会秩序的稳定和谐。可是在我国原来高度集中的计划经济体制下，很多行业协会都成为行政机关的附属单位。它们成为《社会团体登记管理条例》所要求的“业务主管单位”的“事业单位”。有些业务主管单位甚至安排下属部门领导兼任社团领导,并让下属部门与社团合署办公,使二者“合二为一”。协会自身也几乎完全是行政化运作。
改革开放至今，行业协会摆脱行政机关的控制、向着成为企业和政府联系中介的具有独立自治地位发展的趋势在不断发展，但同时也有各种障碍存在，其中对其性质定位是关键，甚至连不少学者对其都有一定认识误区。“,行业协会是一种以会员自发成立的、会员制的、在市场中开展活动的、以行业为标识的、非营利的、非政府的、互益的社会组织”,换言之,行业协会是一种具有自发性、市场性、行业性、会员性、非营利性、非政府性和互益性的社会组织”。
我国从来没有、在可以预见的将来也不大可能有美国式的以个体自由为背景的多元主义的利益团体政制安排。所以，如果行业协会一律定位为“自发性”和“非政府性”(这里非政府性并非法团主义下的社会性，法团主义下某些行业协会可能会由于立法授权而转变为公共利益组织。)是不妥的。定位不清当然会影响到行业协会的发展。
2.管理体制。对行业协会的管理一直是在《社会团体登记管理条例》基础上的“双重管理体制”。除了政府依法对行业协会进行管理和控制外，“业务主管单位”往往对其有着更多更具体的管理。正是在这样的管理体制下，行业协会的自治和独立运作成为泡影。近年来不少地方政府对行业协会的管理体制进行了改革，有的尝试将其纳入统一的社会团体的管理体制下，有的地方比如深圳市则直接尝试使其独立运作。这些改革尝试效果不一，可以预见，在没有《结社法》等法律配套的情况下，行业协会的定位尚不完全明朗的背景下，其管理体制仍然是对其自治的过多限制而非鼓励其自主发展。在这样的管理体制下，一方面行业协会自身缺乏独立性，另一方面其几乎行政机关“翻版”的“面孔”也难以对会员有吸引力和对会员实施有效的管理和控制。会员企业数量在同行业企业总量中所占比例过低可以说一直是我国行业协会的普遍性问题，因此其自身对行业利益的代表性也当然成为问题，在国家机构面前的发言权自然不足。前几年我国的一些企业在国外不断遭遇“倾销”指控，而所属行业协会和会员企业缺乏有效的联系和沟通，消极应对甚至不参与相关国家反倾销机构的调查取证而被动等待，其结果是不少指控坐实立案，遭到反倾销税的措施造成的出口损失。这样的各自为政可以说使行业协会已经失去了存在的意义。
3.经费独立缺乏保障。从实务上来说，任何稍有常识的人都知道如果没有独立的经费保障，任何团体的独立运作终将成为空话。我国的行业协会在经费保障方面比较复杂。多数行业协会缺乏独立的经费保障，经费依靠财政支持。比如在被纳入业务主管单位的“事业编制”的情况下需要主管单位拨付“事业经费”。而在我国事业单位体制改革市场化取向不断突出的背景下，多数协会的经费不足，难以为会员提供需要的服务。有的协会向会员收取一定的服务费，而在服务质量不高的情况下，这也难以成为可靠的经费来源保障。个别协会如北京市律师协会向会员收取的会费可以保障自身的经费独立而无需对财政有所依赖，但北京律协的会员曾经普遍对会费过高和低质量服务或者协会的不作为不满。而在德国，行业协会的活动经费不要政府资助，主要靠收取会费以及培训、咨询、信息服务等。以法兰克福工商会为例，其经费三分之二来自会费，三分之一来自咨询收入。德国的地方工商会是公法性质的行业协会，其会员企业要按照纳税义务向商会交纳会费，会费根据效益不同分成不同的级别。会费分为固定会费和变动会费，固定会费按生产能力确定，通常商会把利润的多少作为划分等级的标准。固定会费的多少和等级在不同商会之间有很大差别。固定会费从小型企业的80马克到大型企业的1.8万马克。除了固定会费以外，变动会费是按照工商业者的利润计算的，变动会费数额平均为利润的0.35%。可以看出，会员缴纳的会费和协会对会员提供的高质量的服务收取的报酬是经费的主要来源。而在本文讨论的法团主义的视野下具有公法性质的行业协会的经费收取则采用了“税”的形式，具有强制性。这样协会的独立运作就有了独立的经费保障。
在定位不清、多重管理、经费缺乏独立保障的背景下，我国的行业协会当然无自治可言。那么，在日益强调转变政府职能和不断探索行政管理体制的背景下，行业协会作为政府和企业之间关于市场的桥梁和中介作用也日益突出的情况下，该怎么来改革我国的行业协会管理体制，使其朝向更独立最终自治的方向运作呢?
三、改善我国行业协会自治困境的立法建议和措施
面对上述的困境，有效的解决方案是什么?笔者认为我国既缺乏美国式的个体自由主义的文化制度背景，也不可能被动等待时机的成熟和到来。因此多元主义的利益团体政制模式在我国缺乏公民社会传统和成长环境的背景下并不可取。那么另一种解决方案就是法团主义的制度安排了。笔者下面就根据法团主义的相关理论进行关于我国行业协会自治问题的研究并提出政策建议。
1.强制性会员制。根据奥尔森的集体行动的逻辑的思想，我们知道行业协会通过利益集中和表达为会员争取的有利的利益和政策在性质上是“公共物品”。它是不可分割和非排他性的，任何成员不论是否为之做出贡献都可以享有有利的政策和协会争取到的收益，甚至那些拖欠和不交会费的成员同样无法被排除对集体收益的享有。对于类似于行业协会这样的成员众多的潜在集团来说，只有提供面向个体成员的“选择性激励”才能使集团对成员有吸引力。对任何规模庞大的潜在集团来说，采取强制性的会员制度这样的外部干预来保障组织的成功是不可避免的。所以一方面希望行业协会能够有效的管理所属成员和采取集体行动传递行业利益和意见建议，另一方面又希望保障协会成员的自由进出，尊重其结社自由，那只能是陷入“二律背反”的尴尬境地而无益于行业协会的发展。
但并非所有的行业协会都有理由采取强制性的会员制度。在法团主义的制度安排下，国家只对那些能够代表行业利益和意见的协会承认其垄断性地位，并同时通过立法实行强制性的会员制度。会员仍然可以自由选择加入其它的非垄断性地位的各个行业协会。这就调和了对会员的结社自由的干预，更重要的是这样的安排有利于法团主义追求的社会秩序的达成和维持，有利于国家相关政策的科学性、民主性和可执行性的实现，有利于不同团体对国家立法和政策的平等的影响力的施加，避免无组织的边缘弱势群体的向下沉沦。
2.独立经费保障。行业协会要想自治，独立的经费保障是必要条件。在强制性会员制度下，处于垄断性地位的行业协会会员有缴纳会费的义务。既然会员无进入退出协会的自由，那么会员的会费应该能够成为协会可靠的经费来源之一。其二，协会通过对会员提供培训、咨询、信息等服务收取一定的报酬作为另一经费来源。当然这需要协会提供会员需要的高质量的服务才可依赖。协会自治的背景下，其经费的运用受到自身性质和会员的监督制约的情况下，可以期待协会的专业化发展为会员提供优质高效的服务。其三，国家财政补助。由于在法团主义政制安排下处于垄断性地位的行业协会具有了一定的“公共利益”组织的身份色彩，所以也有理由享有国家的财政补助。但是这需要通过立法建立各种形式的专项基金来进行，而不是直接的由政府拨付，这样行政对协会的补助并不能因此使其有理由介入到协会的组织运作当中去。
3.行业协会的自治。对何为自治可能有很多种说法。笔者认为，对任何一个组织来说，只有在不受外部干预的条件下能够自主组织起来和独立的做出各种决策并能得到有效的贯彻的情况下，才能说这个组织享有自治地位。这样的判断对学术研究来说可能既不科学也不够严谨，但对本文来说还是可以达到论证目的的。首先，实行强制性的会员制度使得行业协会有了组织上的保障。协会的成员有入会的法定义务，任何遵纪守法的成员都会选择入会。实际上在法团主义的行业协会模式真正运作以后，任何理性的追求利益最大化的组织都会选择入会而不是成为外部的边缘成员。其次是协会有了独立的经费来源保障。财政上的独立使得协会不必再仰人鼻息，行动中处处看行政机关的脸色。而经费在成员的监督下的运用也将主要是用来为行业利益表达和为会员提供优质的服务。这同时既保证了集体行动的有效性有为成员提供了“选择性激励”增加协会的凝聚力。再者是协会的独立运作。协会本着为成员谋取利益的导向在章程的范围内运作，其政策的制定当然要考虑成员的利益和对成员的可能影响。当然在法团主义的安排中，协会自身可能日益发展成为官僚气息严重的科层组织，其内部的民主化会受到影响。这需要国家一定程度的干预，但干预的界限是不能影响到协会的独立。国家本身需要协会的利益协调和自主管理来达成秩序和保障稳定，也需要协会的专业信息和技能来改善立法和政策的科学性和可操作性。
协会自治除了内部的组织、经费和运作保障以外当然更需要国家的立法和政策保障。在法团主义的政制安排中，需要国家通过不同的立法来规范和调整不同性质的行业协会。国家通过《结社法》来保障一般公民和企业组织的结社自由。《结社法》调整下的行业协会是私法性质的民间团体，成员进出自由。组织对成员的联系纽带可能是情感、娱乐、信息和财政支持等，国家最主要的职责是保障结社的自由。另一方面需要某种形式的《行业协会法》来规范和调整处于垄断性地位的行业协会。其立法主要基调是保障协会的自治、限制国家的过度介入，从而使协会起到组织集中行业利益和表达的中介协调作用和通过对成员的自律管理来达到政策的执行和秩序的达成。同时还需要在类似于《行政程序法》这样的法律中通过“选择性和强制性的咨询程序”对行政机关科以义务，使其立法和政策的制定采纳行业协会反映的行业利益和意见，把行业协会的组织运作吸纳到正式的体制中。
总之，在法团主义的视野下，通过立法授予某些行业协会以垄断性地位和在法治背景下保障其独立运作是解决我国行业协会目前普遍性困境的比较有效可行的方案。至于私法性质的行业协会的自治问题则需要政府职能的进一步转变和公民社会的发育以及更深厚的法治土壤，是更为困难的，当然也是更令人期待的。
参考文献
1 张静.法团主义(修订版)[M].中国社会科学出版社,2005.
2 美】奥尔森.集体行动的逻辑[M].上海人民出版社.2002.
3 英】洛佩兹、斯科特.社会结构[M].吉林人民出版社.2007.
4 刘为民.法团主义与中国政治转型的新视角[J].理论与改革.2005.4
5 刘海青.行业协会发展的困境与立法建议[J].中国水运.2009.7
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