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公共利益的扩张
公共利益的扩张
[摘要]公共利益是一个历久弥新的话题，经过几百年的演变与发展，其内涵已经发生了巨大变化。
本文以公共利益为切入点，与个人利益进行比较分析，说明某些情况下公共利益的不断扩张是对个人利益的侵害。
希望理论界与立法者对公共利益作出明确的界定，防止公共利益被随意地进行扩张性解释，同时各行政主体也要认真对待并保护行政相对人的个人利益。
[关键词]公共利益 个人利益 扩张
公共利益一词，最初是由群体利益发展而来的，随着社会的不断进步，不同类型国家的出现，它的内涵、外延、表现方式和实现的途径皆各有特色，其内容也越来越丰富。
翻开我国的法律，在宪法、行政法、刑法、民法等各部门法律规范中，始终出现公共利益这个法律名词，尤其在公法性质的部门法当中，出现的频率更高。
一、公共利益的内涵
公共利益是一个典型的不确定的法律概念，所谓不确定法律概念，是德国法上的用语，是指法律规范的法律要件中存在着一些内容特别空泛及不明确的法律用语。
[1]从哲学的角度来说，公共利益的实质是公共理性与利益多样化对抗的一种平衡，平衡点的波动引发了公共利益判断上的模糊性。
故只能从侧面来探究公共利益的内涵。
(一)公共利益与个人利益的相对性
从字面上看，公共利益具有整体性、综合性、社会性。
整体性主要体现在“公共”二字上。
所谓公共，即代表了不确定的多数人。
所谓综合性，是指在这个多数人的集合体中，各个主体的利益存在着共通性，通过社会媒介，把各个差异性的个体利益融合在一起，形成一个较稳定的利益集合体。
社会性指公共利益是由所处的社会环境形成的，不能脱离当时的社会关系和社会环境而独立为空中楼阁，而且随着社会的发展，公共利益也会反映出当时社会的特点。
而个人利益即是一种简单的个体利益，具有零散性、独立性和社会性。
零散性是由作为个体的主体地位决定的，每位公民皆是国家和集体中的单一组成元素，是群体最基本的构成单位。
独立性取决于社会对每个主体法律地位的认可。
社会性则是因为“人是社会关系的总和”。
每个主体所有的物，需有同社会他人进行交换的可能方显示出物的价值，这种价值即为一种利益。
马克思指出：“公共利益不仅是作为一种‘普遍的东西’存在于观念中，而且首先作为彼此分工的个人之间的相互依存关系存在于现实之中。”[2]因此，公共利益反映的是一种更为普遍的、宏观的利益集合体，而个人利益只是公共利益中的一个构成要素，因此两者是相对的概念。
(二)公共利益并非多数个人利益的简单相加
现代宪政理论和实践已经表明：仅仅以人数的多寡来界定公共利益是十分错误的，同样会造成多数人对少数人的暴政。
因此法律在规定何为公共利益时应综合平衡各种利益，包括私人之间、私人与公共之间、公共与公共之间的利益关系。
尤其在公法性质的部门法中，在注重公共利益的基础上，不能忽略私人利益和少数人的利益。
我国学者叶必丰教授指出：“公共利益是对个人利益的集合、分配和维护。
”[3]即公共利益是个人利益的一种组合与融合，并进行有序的调整，进而独立于社会之中，有其独立存在的功能与效用。
契约论的观点认为，公共权力源于公民个人对权利的一种部分让渡。
此解释的逻辑起点是公共权力是公民自愿让与的部分权利的综合体，但并不等同于这些零碎权利的简单相加。
公共权力的存在是为个人权利的实现提供保障。
权利和权力之下，必有利益的存在。
公共权力之下是公共利益，个人权利之下是个人利益。
因此个人权利的让渡即相当于个人利益的让渡。
公共权力经过对个人权利的综合，把符合国家正义、社会公平、个人道德的内容进行全面的融合，并重新排列组合而成，通过公共利益外在地表现出来。
(三)公共利益为个人利益的实现创造条件
尽管在某些特别领域中，公共利益与个人利益存在对立和冲突，甚至有此消彼长的趋势，但这是不可避免的，任何事物都是在相互冲突中发展壮大起来的。
但同时也说明，两者在新的社会环境下，正在进一步地相互融合，相互协调，并逐步发展，逐步完善。
实际上，在绝大多数情况下，公共利益并未压制、取代个人利益，而是为个人利益的实现奠定基础、铺平道路，在实现公共利益的同时，也带来了丰厚的个人利益。
因为公共利益包含着个人利益，公共利益就是各单个社会主体相同或共同的个人利益的集合。
因此，公共利益的实现在很大程度上也反映了个人利益的实现。
按照叶必丰教授的观点，个人利益是由单个社会成员所有合法的特殊利益和共同分享的公共利益所组成。
公共利益越多、发展得越快，需从个人利益中提取的份额就越少，可供分配给社会成员享受的利益就越多。
[4]同时，因为个人利益与个人利益之间也存在着种种冲突和矛盾，这就需要一个处于中立地位的力量来缓和冲突，维持社会秩序，而公共利益正合其意，从而为个人利益与个人利益关系的稳定、个人利益与个人利益的平衡起到调节作用。
二、公共利益扩张的原因分析
法律经过长足的发展，公共利益这个法律名词频繁出现于各个部门法之中，尤其到了当代，公共利益成为政府各种行政行为的“黄金理由”。
“为了公共利益的需要”――许多行政活动皆以此为依据，一定程度上限制了公民的个人利益，法院也以公共利益属于行政机关的自由裁量权限范围，是行政机关的合理行政的范畴为借口，不予受理此类案件，导致公民权利救济的最后一条道路被封死，从而激化公民与政府之间的矛盾。
究其根源，主要是体现在以下两个方面：
(一)公共利益的泛化
由于公共利益概念与范围的不确定性，加上立法技术等问题，法律只能对公共利益作出原则性的规定，其范畴与内容并不明确，缺失对公共利益进行判断的标准，致使公共利益缺乏操作性与可评估性，所以对公共利益的解释权、判断权实际上被各级政府所控制，而自公共权力产生之日起便有扩大与膨胀的倾向性，因此一旦公民质疑，政府基本倾向是扩大公共利益的范围，以避免不必要的冲突与诉累。
由于公民对公共权力有着天然的敬畏心理，各级政府恰好利用公民的信任与敬畏，一旦某些具体行政行为即将侵害到公民、组织的财产和其他利益时，便以公共利益为理由，把本政府利益、本部门的狭隘利益都尽量往公共利益上解释，其涵盖的范围与内容就被无限制地扩大。
(二)程序上的不完善
按照行政法中程序正当原则的要求，一项具体的行政行为在决定之前必须告知行政相对人事实和依据，在决定过程中应该听取相对人的陈述和申辩，在决定做出之后应充分告知相对人的救济途径和救济方式。
而遗憾的是，各级政府做的还远远不够，根本未实现法律的要求。
近几年在各个城市掀起的旧城改造热中，政府关于拆迁补偿标准的内容很少被公布于众，很多政府往往考虑开发商的要求进行评估、确定补偿标准，从中收取可观的土地转让费，导致一系列冲突的发生。
公民的知情权被侵害，个人的利益受到损失。
古典宪政理论认为，在公益与私益发生冲突的情况下，为了维护公益，可以对私益有所限制，但在现代宪政理念下，无成本或者低成本来换取个人利益，以满足、实现公共利益的观点早已经遭到质疑和挑战，甚至完全反对。
值得庆幸的是，随着新世纪的到来，各种新兴通讯渠道的畅通，全国人大在加快立法步骤的同时，向全国各界人士公开立法过程中的各项信息并广泛征求意见，并适时采纳其中合理合法的广大公民的意见。
三、充分保障个人利益
这是一个权利的时代，在这个时代里，我们追求自由与民主，主张正义与公平，积极寻求属于自己的合法权利，现代民主社会的公民不应该因追求利益而羞愧，反应以此为荣，因为追求自己的合法利益是法律赋予每个人的权利。
德沃金说：“社会的普遍利益不能成为剥夺权利的正当理由。即使讨论中的利益是对于法律的高度尊重。”[5]要限制某项权利，按照德沃金的观点，至少应该具备以下三个理由：第一，最初被法律承认的权利所要保护的价值并未处于现实危险或者潜在危险的威胁之中，故不值得或者说不必要对它加强保护。
第二，强硬意义上的权利会与该权利相冲突，但强硬意义上的权利处于更优越的地位之上，故需要对该权利进行限制。
第三，若不限制，该权利将会侵犯到他人乃至社会的利益，此时社会成本太高，故需要限制。[6]
根据以上三个标准，个人权利与公共权力相比，更应该受限制的是公共权力而非个人权利，因此个人利益受到公共利益的限制与侵害完全歪曲了德沃金的理论。
按照价值位阶理论，将两者进行对比，即使得出公共利益高于个人利益的结论，也不能简单地来个“奥卡姆剃刀”，只承认一个确实存在且更优的价值，凡干扰这一价值的其他存在都是无用的累赘而一律取消。
这种一刀切的武断方式只能更加凸显公共利益与个人利益之间的差异性，导致个人权利与公共权力的矛盾日益加剧。
总之，在不得不牺牲个人利益的情况下，应该充分考虑以下两个原则：
第一，底线利益。
当公共利益侵害到公民个人利益时，因有些利益是个人生活所必需的，除非得到替代性利益，否则，任何公共利益皆不得成为倾轧个人利益的正当理由。
因为此利益涉及到的是公民的基本人权和国家、社会正义的普世价值。
第二，充分原则或利益相当原则。
对个人利益的补偿应该与受损的利益相当，包括在质上的相当与在量上的相当。
质上的相当比如替代性住房应该与被拆迁的住房的建筑质量上的相当，量上的相当比如替代性住房的空间大小应该与原来的相当。
如今公共利益与个人利益矛盾最深的即在于此，各种补偿金和赔偿金皆远远未达到受损的市值。
四、结论
诚然，公共利益的问题是疑难复杂一些，令立法者与执法者无所适从，但这并不能作为随意扩张它的理由，更不能为了小部分利益而以机构利益之名侵吞个人利益。
公共利益概念的难以界定也不是规避它的借口，而应该从理论上，对公共利益进行完整、成熟地阐述和分析，在实践上，个人利益至上，同时充分考虑与公共利益相关的其他因素。
以理论作支撑，最终实现公共利益与个人利益的和而不同，让公民个人不因其权利的受损而失去追求公平正义、个人尊严的勇气和希望。
【参考文献】
[1]陈新民.行政法总论[M].台湾:自刊2003版,194-195.
[2]马克思恩格斯全集[M](第三卷).北京:人民出版社,1960.37.
[3]叶必丰.行政法的人文精神[M].武汉:湖北人民出版社,1999.
[4]叶必丰.论公共利益与个人利益的辩证关系.
[5][6]罗纳德•德沃金(著),信春鹰,吴玉章(译).认真对待权利[M].中国大百科全书出版社,1998.255,268.
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