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关于法律与政策对合作社益贫性的引导价值论文
一、引言
随着《农民专业合作社法》的颁布实施和合作社的发展实践，学术界对这类组织的性质、价值、功能、内部治理机制、盈余分配方式等进行了大量研究。根据既有研究对农民专业合作社角色的界定，可以将众研究成果分为两类，一类研究将合作社视为特殊市场主体，特别关注合作社社会责任的承担，对合作社在促进农村社区发展、帮扶弱势群体等方面的功能进行了探讨。与此相对，另一类研究成果则更强调合作社作为市场主体的一般性，研究的重点是合作社盈利能力的提升，即合作社如何在市场经济环境下谋求经济利益的增长。基于这种经济学视角的判断和研究方法，这类学者往往认为应从扩大合作社经营规模、提升合作社领头人的企业家才能和成员的人力资本等方面提升合作社的经济效率。这两类学者虽然对合作社的组织性质有不同判断，然而由于实践中的合作社普遍表现出公司化倾向，两类学者关注的重点都集中于市场力量对合作社的引导，区别在于前者更关心市场力量的作用对合作社社区服务功能的削弱，而后者更乐于解释市场力量作用下合作社功能变异的合理性。本研究将对现有研究中涉及的合作社这两方面的特征分别进行分析，描述合作社作为市场主体在一般性导引下的发展趋向及在特殊性影响下的别样选择，并将研究的重点放在相关法律和政策在合作社进行发展道路选择中的特别作用，即重点关注与市场力量相对的作用力——法律和政策的实际作用。
本文认为，中国农民专业合作社这一市场主体在性质和功能上的复杂性首先是源于其生存和发展的环境。中国农民专业合作社的生存环境体现为以下四个方面。第一，农民专业合作社立足于农村社区，其赖以生存和发展的要素，如土地、劳动力等均来源于其所在社区，同时，其服务的对象也以本社区的居民为主，这就使得合作社天生便与农村社区结缘。有学者将合作社与其所在农村社区的这种天然联系界定为“基于村社结构和乡土文化的‘村社嵌入’”，因为合作社的这一特殊生存环境，其与农村社区的契合度对其自身发展尤为重要。第二，农民专业合作社的成员以农民为主，根据《农民专业合作社法》的要求，农民专业合作社的成员中，农民要占到80%以上，另外的近20%的成员可以是非农民。《农民专业合作社法》对农民身份的认定主要是基于户籍的认定，而根据实地调研的经验，以下成员分类的方式更能说明农民专业合作社的成员结构状况： 大部分成员是作为普通生产者的农民，小部分是掌握着特殊资源的成员，如专业大户、村干部、农村经纪人等，这样的成员结构为日后利益诉求上的分歧埋下了伏笔。甚至有学者提出，“大农吃小农”的合作社已经成为专业合作社发展的主流。第三，农民专业合作社的产生与发展受政策环境的影响巨大。根据工商行政管理总局的统计，截至2008 年底农民专业合作社的数量是11。 09 万户，而到了2013 年9 月底，农民专业合作社的数量已增至90。 06 万户，由此可见2007 年实施的《农民专业合作社法》及随后出台的各相关法律实施细则、相关支持政策等对农民专业合作社的发展发挥着重要作用。
这一现象也受到了很多学者的关注，或者，更确切地说是被很多学者作为开展合作社研究的背景。大家普遍认为《农民专业合作社法》实施以后，农民专业合作社进入迅猛发展时期，可谓遍地开花。政策环境对专业合作社发展的重要作用恰是显现了政策的巨大引导空间。第四，随着中国的经济结构进入调整期，以及国家惠农政策的不断强化，工商资本越来越多地通过农民专业合作社这样的组织平台渗透到农业产业中，并带动着农业产业追逐最大利润。这样的合作社生存环境，对合作社形成了强大的形塑力，使得农民专业合作社在属性和功能上呈现出多面性和复杂性，既表达着村落传统，又显现出成员结构的异质性； 既是政府目标在农业和农村领域的实现载体，又体现着明显的趋利性。或者说，基于内外部因素的共同作用，农民专业合作社体现着趋利性和服务性的双重属性。
二、市场的引导——趋利的合作社
在市场力量的引导下，合作社表现出明显的趋利特性，然而，由于其自身的独特性，往往也同时表现出一定的社会服务功能。
（ 一） 身处当今中国的合作社： 独立的市场主体
当前中国的农民专业合作社发端于改革开放初期，其产生于农民更好地融入市场关系的需求。《农民专业合作社法》实施以后，农民专业合作社经过注册登记取得了法人资格，作为一种独立的市场主体，它从产生之初到随后的发展过程中都受着市场力量的引导。合作社成立之初，其领办人和参加者都是为着各自的经济利益联合起来组成专业合作社。农民专业合作社不同参与者的资源禀赋不同，但他们却有着一致的目标，即实现自己的经济利益，所以农民专业合作社被一些学者称为“不同要素所有者为了共同的利益而结成的契约组织”。
根据《农民专业合作社法》的规定，专业合作社实行民主管理，且不低于可分配盈余的60% 要按照成员与合作社的交易量对成员进行二次返还，即法律试图协调不同类别的成员间的利益平衡，是基于生产者成员以其产品与合作社进行交易对合作社盈余的形成做出了突出贡献，从而强调对普通的农业生产者利益的保护。然而，在合作社作为独立的市场主体与其他类型的市场主体进行竞争的过程中，基于其提高盈利能力的需求，很多的农民专业合作社都表现出公司化的倾向，即其治理结构和盈余分配方式日益受制于资本的逐利性取向，对资本的重要性的强调超过对交易的重视。这种趋向在实践中表现为以下三点： 第一，出资门槛的设定。在《农民专业合作社法》中，没有关于入社者出资的具体要求，而是将选择权赋予农民专业合作社，即农民专业合作社可以在本社章程中对社员的出资进行具体规定。法律没有做普遍性的规定是因为合作社的经营内容不同对资本的需求也不同。但是笔者在实地调研中发现，在合作社的发展中出现越来越明显的门槛化趋势，尤其是笔者在2013 年3 月对浙江、江苏两省进行调研时发现，这两个省的农民专业合作社中，掌握话语权的成员大多数都在呼吁入社门槛设立的制度化，即希望法律对此做出统一的制度安排，以避免人人都可以组建或参加合作社的现象。第二，寻求资本的话语权。按照《农民专业合作社法》的规定，农民专业合作社实行民主管理，即强调普通社员作为合作社的所有者和使用者对合作社的事务进行民主决策的权利。然而，在专业合作社的发展实践中，合作社的管理权往往掌握在出资比重较大的成员（ 这些人往往就是合作社的领办人） 手中，话语权掌握者对此的解释无一例外地都是为了提高合作社的决策效率。第三，对剩余索取权的控制。《农民专业合作社法》规定，合作社可分配盈余的60%以上要按照成员与合作社的交易量返还给社员，这一规定被简称为“二次返利”，然而，在笔者实地调研中几乎从未见过严格执行二次返利规定的合作社，绝大多数的合作社采取的策略是用“一次让利”替代“二次返利”。这种策略使得普通生产者的剩余索取权被模糊处理。
农民专业合作社出现公司化的倾向，实际上是合作社成员中不同资源拥有者追求经济效益的结果。首先，相比于普通农业生产者拥有特别优势资源的领办人往往将合作社的盈利视为自己的各种资源发挥作用的结果，尤其是“一次让利”使得合作社的经营风险更多地转移到领办人手中，所以，作为合作社盈利来源的主要贡献者和合作社经营风险的承担者，合作社的领办人往往自认当分享更多的经营收益。其次，作为生产者的普通社员往往也能享受这种“被剥削的幸福”，因为在他们看来，加入合作社以后，能够以不低于市场价格的价格来销售自己的农产品，或是能够以更低廉的价格购买生产资料，便是获得了经济收益。
（ 二） 逐利的副产品： 对社区发展的作用
立足于其所在的农村社区，是农民专业合作社的重要环境特征。虽然从理论上讲，从事同类农产品生产、经营的农民都可以加入农民专业合作社，除了可能会基于适度的经营规模或交易费用的考虑外，农民专业合作社似乎并无地域范围上的限制。然而，根据笔者的实地调研，实践中的农民专业合作社呈现出明显的社区性，即其土地、劳动力等生产要素主要是来源于所在社区，合作社成员往往也局限于一个农村社区的范围。这种现象存在的原因某种程度上是受集体经济的影响。根据现行法律的规定，农村的土地归村民集体所有，在此基础上形成的村集体资产也是归村民集体所有，如果吸收其他社区的村民加入到本社区的农民专业合作社，就有可能导致外村村民搭便车的行为。北京市李村的京白梨合作社便是一个典型的案例（ 出于学术规范的要求，本文所涉及的具体案例中合作社和相关当事人均采用化名处理） 。在该合作社成立之前，李村的京白梨已经在市场上获得了较好的口碑。访谈过程中，笔者问到为什么该合作社不吸收周边村子种京白梨的农户加入，受访者的一致反映就是，品牌、冷库等这些都是集体资产，是本村村民集体享有的，外村村民的加入会损害本村村民的利益，所以，即使周边的村子都产京白梨，农民专业合作社也难以突破社区界限。立足于农村社区的合作社由此便天然的与社区结缘，这就使得作为独立的市场主体的合作社在追求其自身利益的同时，无意间与所处社区有了不可割裂的联系，并进而通过产业带动、吸纳劳动力等方式促进了社区的发展。这种带动作用主要体现在其对社区“闲置资源”的利用，这里所谓的闲置资源主要是指农村劳动力外流后没有得到充分利用的农村土地资源和农村社区的留守人群，如妇女、老年人、残疾人等。专业合作社对这些资源的充分利用大大降低了其运营成本。
农民专业合作社作为一个独立的市场主体，从它产生之初到发展的过程，都是受着市场力量的主导，然而由于其立足农村社区的特性，在其利用所在社区的资源实现自身发展的同时，也促进了作为要素支配者的社区小农户的经济地位和社会地位的提升。一般而言，作为弱势群体的生产者成员能够与拥有某种资本优势、政治优势、社会关系网络优势等优势资源的公司、大户、资本投资者共处于同一合作社中，有两种可能的捆绑力量。一种力量是作为外部的政府的号召和干预，如吸收小规模农户可能成为财政扶持的条件，精英成员为获取支持而不得不吸收众多的小农户；另一种力量是来自于合作社内部小规模生产者成员与精英成员之间的相互依赖关系，即精英成员对小农户支配的土地或者其生产的产品的依赖，而小农户对精英成员的资本、市场销路和价格、社会关系网络等的依赖。一旦这种依赖关系被打破，如政策环境的变化使精英成员对土地的需求可以通过流转解决而不是依赖于小规模生产者成员的入社，合作社中已然在治理和分配关系中边缘化的小农户必然会被排挤到合作社以外。综上所述，基于合作社自身特性所发挥的促进农村社区发展的作用是有限的。
三、法律与政策的期望——带动弱势群体，推进社区发展
基于合作社形成的环境，影响农民专业合作社发展的除了市场力量之外，有关农民合作社的政策和法律也是重要的力量。市场力量对合作社产生的是趋利的引导，而政策和法律在引导合作社实现社会公平，尤其是推动社区稳定和发展方面有各种尝试。
（ 一） 相关政策对合作社的角色定位和实践引导
相关政策对合作社发展方向的导引可以从其对农民专业合作社的角色定位和实践层面的支持政策的设计来分析。
第一，政策对农民专业合作社的角色定位。中国改革开放以来的中央一号文件中，从1982 年到1986年，从2004 年到2013 年，十五年的一号文件都是有关农业的，这些有关农业的一号文件中，几乎每年都会提及支持农民专业合作组织发展，支持措施涉及税收优惠、专项资金支持等多种形式，而支持的前提就是政策对这类组织的角色定位： 农业产业化经营和农村社区发展的推动者。
第二，实践层面的支持政策的设计。实践层面的设计主要包括以下几个方面： 建立示范社评审制度、规定享受税收优惠的交易对象、对有明显益贫特性合作社的特别关注等。根据农业部及地方相关部门所制定的农民专业合作社示范社评审标准，可以发现，政府部门将对示范社的支持作为其支持农民专业合作社发展的基本途径，在具体指标设计上强调合作社的成员规模，即其对农民成员的带动作用； 强调合作社应建立民主机制，要求示范性合作社为成员提供表达其利益诉求的途径，并确保生产者成员在合作社治理和盈余分配中的主体地位； 强调合作社与其所在社区产业发展的结合，如，一村一品与一社一品相结合，并且强调生产基地的建设、认证等。可见示范社建设政策的导向是引导合作社发挥带动弱小生产者、促进整个社区的经济发展。2008 年财政部和国家税务总局规定对合作社的税收优惠仅限于合作社与成员间的交易，这样就对合作社出于经济利益最大化的驱动而到市场上去寻找低交易成本的交易对象做了限制。此外，财政资金对合作社的支持力度呈现出逐年增大的趋势，实践中那些表现出较明显的益贫性及促进整个社区经济发展功能的合作社往往因为能与政府的期望契合而更易获得政策支持。
（ 二） 法律维护合作社益贫性的努力
《农民专业合作社法》维护合作社益贫性的努力主要体现在以下四个方面。
第一，对成员结构的规定。《农民专业合作社社法》对合作社成员结构的规定为，“农民专业合作社的成员中，农民至少应占成员总数的80%。”同时规定“成员总数二十人以下的，可以有一个企业、事业单位或者社会团体成员； 成员总数超过二十人的，企业、事业单位和社会团体成员不得超过成员总数的百分之五。”法律中这些关于成员结构的规定都是意在防止外部资源过多地介入，进而利用其特别的资源优势来争夺原该属于农民成员的利益。
第二，对合作社管理制度的规定。《农民专业合作社法》规定“农民专业合作社成员大会选举和表决，实行一人一票制，成员各享有一票的基本表决权。出资额或者与本社交易量（ 额） 较大的成员按照章程规定，可以享有附加表决权。本社的附加表决权总票数，不得超过本社成员基本表决权总票数的百分之二十。”法律的这些规定意在引导农民专业合作社实行民主管理，强调农民作为合作社的所有者和使用者管理合作社事物的权利，并且这种权利的取得是基于其成员身份而非资源贡献量。这样的规定明显是在维护合作社中的普通生产者成员表达其利益诉求的权利。
第三，入社自愿，退社自由。《农民专业合作社法》没有对入社者的出资进行硬性规定，而成员要求退社时，农民专业合作社应将记载在成员账户中的出资额和公积金份额退还给要求退社的社员。这样的规定一方面保证弱势的农业生产者不会因为资金不足而被排斥在农民专业合作社之外，另一方面强调农民退社后利益不受损害，保证农民在合作社中无法实现预期收益时，可以通过退社来进行自我保护。
第四，对合作社盈余分配方案的规定。《农民专业合作社法》规定，合作社可分配盈余的60% 以上要按照其与成员的交易量对成员进行返还。此规定意在强调在合作社中“交易”的重要性，或者说是生产者成员对合作社的贡献。这种对交易相较于资本的重要性的强调或者说资本报酬有限性的规定，实际上为着让普通的生产者成员能够从合作社的发展中分享更多的收益。
综合以上政策和法律对农民专业合作社所做的引导以及各项规定，可以发现，其对合作社引导的方向，意在使农民专业合作社发挥其带动弱势农民参与市场竞争及促进整个农村社区发展的作用。如果农民专业合作社没有迎合法律和政策的这种期望，那么，便有可能面临丧失政策支持的风险。如四川省的某茉莉花合作社，原本是由12 名茶叶加工商和近百名茉莉花种植者共同组建的，在合作社发展过程中，茶叶加工商认为收购成员生产的茉莉花远不如从市场上购买茉莉花合算，因此，实施了合作社的改组，将生产者成员排斥到合作社之外，将合作社变成了一个单一的茶叶加工商之间的联合。由于该合作社成立之初曾带动本地大量生产茉莉花的农民并增加了其收入，所以被评为示范社，并各级财政的支持，但由于合作社发展过程中排斥生产者成员，使得其丧失了获得政策支持的条件，所以，政府相关部门决定对这样的公司化的合作社不再支持。这样的一种引导方式可视为对未能迎合政策期望的合作社的惩罚措施。
四、两种力量的角逐——来自一个案例的阐释
根据前文所述，作为独立经济主体的合作社其创设的原动力与发展的大趋势是趋利的，然而这类经济主体的特别之处在于其会客观地产生促进农村社区发展的功能，只是在合作社逐利目标的导引下，这种社会功能因沦为了逐利的副产品而处于随时可能因合作社逐利的新需求被剔除出局的境况。而法律与政策之所以给予合作社这类市场主体特殊的支持措施就是因其看中了合作社所独有的带动弱势群体乃至整个农村社区发展的社会功能，或者说这些支持措施意在强化合作社的社会功能。以下以笔者2012 年12 月调研的一个合作社案例来阐释法律与政策在对合作社趋利性的引导与益贫功能强化中的具体实现形式及产生的效果。
北京市通州区众发合作社理事长张众发原为某国企员工，后来国企改制，张众发便利用自己在国企工作期间积累的农产品销售经验和销售渠道成立了众发合作社。合作社的主营业务范围是当地一种传统食品饹炸饸的生产与销售，饹炸饸这种食品在张众发原来居住的村庄及周边一些村庄有着较久的历史，只是由于没有统一的工艺标准，所以不同的农户做出来的产品的味道也不同。张众发为了开发这种产品，以饹炸饸申请了非物质文化遗产，并将其作为众发合作社的主要产品。经过几年时间，众发合作社的产品已经打入了北京市的多家酒店，销售渠道稳定。然而，众发合作社虽名为合作社，但产品的生产和销售主要依赖于理事长张众发，张也是该合作社的主要受益人。通州区政府相关负责人见张众发有稳定的农产品销售渠道，便希望他能够吸收其他农产品生产者加入，扩大众发合作社的服务范围，带动更多的农民增收。最初，张众发没有采纳这一建议，按照张自己的想法，“并非不想帮其他农户销售产品，而是众发合作社按照现有的模式运营就很好，扩大范围可能带来更多麻烦”。后来，区政府负责人再次与张协商相关事宜，并且给予了该合作社95 万元的资金支持，帮助其建立专门的配送中心，张众发最终同意帮助其他农民销售农产品，众发合作社的主营产品除原来的饹炸饸外，增加了乌鸡、乌鸡蛋、梨、山药等。合作社社员增加以后，张众发确实遇到了一些新问题，比如偶尔会发生农户对合作社的违约行为（ 如产品质量不合格等） ，增加了合作社的运营难度； 由于享受了政府的资金支持和对示范社的支持政策，在最终的利益分配上也不如原来那样简单，张需要按照既有法律和政策的规定来确定与社员间的利益分享。然而，张众发认为，成员增加以后，虽然增加了合作社的运营难度，但是合作社却取得了新的发展。他特别提到他参加蟹岛农产品展销会的经历，通过那次农产品展销会，他体会最深的就是合作社在其他农产品生产与销售业务上的延伸提升了众发合作社的知名度和市场竞争力。根据众发合作社的发展轨迹可以看出，合作社的领头人（ 同时也是合作社特殊资源掌握者） 原是将法律与政策的支持视为一种交换条件的，即通过牺牲一定的组织效率及个人经济利益来换取政府的政策支持。然而，当这一“交易”达成以后，合作社并不是完全依赖于定期的对等交换来维继其益贫功能的，而是通过这样的方式实现了其服务社区发展或帮扶弱势群体功能的强化，即通过更多地对农民的服务来增强了其自身的市场竞争力。
五、结论与讨论
据前文分析可见，我国的农民合作社作为一类独立的市场主体，其自身存在着内在的趋利性，然而，由于其特殊的生存环境，这类市场主体的特别之处在于其客观上促进了弱势的农民群体及其所在农村社区的发展。法律与支持政策的出发点和目标是通过强化合作社的社区服务功能，以引导合作社带动更多的小规模农业生产者来对抗市场风险。由于现阶段我国农民合作社的现实情况，组织内部存在明显的成员分层及成员异质性问题，尤其是合作社的领办人往往是掌握着特殊资源、在合作社发展中起关键作用的成员，所以，合作社的趋利性突出表现为合作社核心成员对个人经济利益最大化的追求，并进而构成对弱小农户在合作社中利益的损害。通过法律与政策的引导，合作社的核心成员最初往往将政府的支持政策作为其牺牲一定的经济利益来带动弱势群体发展的交换条件。虽然法律与政策的特别支持引发了一些备受关注的问题，如合作社发展中广受诟病的“套取政策支持”现象。但是，不得不承认，为了达到“套取”的目的，合作社必须要满足一些硬性的指标，而要达到这些指标就要有一些带动小规模农业生产者发展甚至其所在农村社区发展的行为。这些行为虽带有某种交易色彩，却可以将合作社的社会服务功能内化为合作社的自身需求，成为其持续发展的内在动力。要实现对合作社领办人过度追求自身利益而损害弱小农户利益取向的矫正，须通过完善法律和政策设计，防范政策实施中的寻租行为，以期法律与政策得到有效实施。
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