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村镇银行可持续发展的法律保障经济学论文
【摘 要】村镇银行的建立在促进农村地区投资多元化、活跃农村地区金融市场、扩大农村地区金融竞争力度方面具有重大意义。然而，在村镇银行的发展实践过程中，也面临了许多问题，尤其是来自制度方面的挑战，严重影响了其可持续发展。因此，只有结合村镇银行的实际，不断完善相关法律制度，才能保障村镇银行的可持续发展并发挥其应有的作用。
【关键词】村镇银行；可持续发展；法律保障
２００６年，银监会出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，借此契机，村镇银行作为一支农村金融市场的新生力量登上了历史的舞台。其建立促进了农村地区投资多元化，在解决农村金融供给不足、加大农村地区金融业竞争力度、推动三农经济发展方面具有重大意义。然而，村镇银行作为一种新型农村金融机构，设立时间不长，亦无成规可循，在法律制度方面更是面临着许多困难和挑战，这不但影响了村镇银行功能的有效发挥，也阻碍了村镇银行的可持续发展。因此，结合我国国情和村镇银行特点，逐步建立相应的法律制度，是保障村镇银行可持续发展的必要举措。
一、村镇银行概况
根据中国银监会２００７年颁布的《村镇银行管理暂行规定》第２条的规定，村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。自２００７年３月我国第一家村镇银行———四川仪陇惠民村镇银行正式挂牌成立以来，发展势头迅猛，截止２０１０年１２月，全国已组建村镇银行２７５家。
根据银监会的工作计划，２００９－２０１１年三年间，全国预计成立村镇银行１０２７家，占同期新型农村金融机构计划设立数的９０％，这充分体现了政策设计对村镇银行的偏爱。
经过了四年的试点、推广和建设，村镇银行取得了长足进步，发展优势较为明显，范围逐步扩大到全国３５个省、市、地区。作为一支新生的农村金融力量，村镇银行的设立在一定程度上缓解了农村金融供需矛盾，活跃了农村金融市场，加大了农村金融业的竞争力度，在支持三农发展方面发挥了重要的作用。然而，其存在的问题也日益凸显，吸储难、发展脱离“村镇”的政策初衷、政策支持力度不够、监管制度不完善等问题，已成为当前制约村镇银行可持续发展的瓶颈。
二、村镇银行可持续发展的制度困境（一）村镇银行的法律性质。在我国，银行分为商业银行和政策性银行。从村镇银行的设立和运营特点来看，它显然不是政策性银行。既然如此，它就应该是商业银行，但是村镇银行又不同于一般的商业银行。首先，二者的最低注册资本要求不同。依《村镇银行管理暂行规定》第８条第３款的规定：在县（市）设立的村镇银行，其注册资本不得低于３００万元人民币；在乡（镇）设立的村镇银行，其注册资本不得低于１００万元人民币；
而按照《商业银行法》的规定，设立农村商业银行的最低注册资本不得低于５０００万元。其次，在治理结构上二者存在差异。商业银行必须严格按照《公司法》的要求，组建股东会、董事会和监事会，而村镇银行的治理结构则相对简单灵活。第三，村镇银行在业务范围上有严格的地域要求，而商业银行则无此规定。因此，从法律性质上看，村镇银行是一种特殊的的农村金融机构形式，尽管它属于农村银行业金融机构，但又区别于传统的商业银行，是被赋予特殊市场定位的金融机构。
（二）村镇银行可持续发展面临的制度困境。如前所述，村镇银行在其四年的发展历程中存在着诸多问题，归根结低，是由于配套制度的缺失和不健全。一方面，从法律性质上看，村镇银行属于商业银行，因此，村镇银行在一定程度上可以适用《商业银行法》、《公司法》、《担保法》等法律法规，但是这些一般法却并不能有效解决村镇银行在发展过程中所面临的问题。另一方面，２００６年《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》出台后，中国银监会又陆续出台了《村镇银行管理暂行规定》和《村镇银行组建审批工作指引》等６项新型农村银行业金融组织的行政许可和监管细则。但是影响村镇银行可持续发展的监管、市场定位、担保机制、税收优惠等问题的相关配套制度仍存在缺失和不健全的现象。
三、村镇银行可持续发展的法律对策（一）美国社区银行发展的制度保障及其启示。我国的村镇银行是在借鉴西方国家社区银行理论基础上建立起来的，理论界也将村镇银行的属性定位于社区银行。社区银行是来源于西方金融发达国家的概念，是指：“在一定地区的社区范围内按照市场化原则自主设立、独立按照市场化原则运营、主要服务中小企业和个人客户的中小银行。”美国是世界上社区银行发展最成功的国家之一，尽管美国银行业并购竞争激烈，但社区银行始终保持着旺盛的生命力，新的社区银行始终在不断出现，并呈现出良好的发展势头，已成为美国中小企业的主要融资渠道，极大地推动了美国地方经济的发展。
美国社区银行的成功，自然离不开其自身独特的优势支撑，然而其健全的金融法律体系也是极其重要的原因之一。在美国，健全的金融法律体系构建了社区银行定位和生存的法律保障，其中又以《反托拉斯法》、《社区再投资法》、《小企业法》等三部金融法律制度对社区银行的影响最为深远：众所周知，《反托拉斯法》是一部反垄断法，按照该法规定，美国银行之间的并购，除了银行监管机构同意外，还要经司法部和联邦贸易委员会同意，这实际上保留了规模相对较小的社区银行在大型银行激烈的并购活动中的生存空间。《小企业法》是为了解决中小企业融资困难的问题而制订的，其目的是促使商业金融机构向小企业发放贷款，具体措施包括制定小企业贷款优惠政策、设立二级担保市场、指定小企业贷款优先银行（通常是社区银行）等。《社区再投资法》规定，美国的各类存款金融机构必须为所在社区的小企业提供融资。这种“社区再投资表现”是监管部门审批一家银行增设分支机构或兼并其它银行时考察的一项重要指标。这有效改变了商业金融机构只愿从小企业和个人客户手中吸取存款而不愿意向他们发放贷款的现象。
美国健全的金融法律体系为社区银行的发展建立了一个强有力的监管框架，在这个监管框架下，社区银行在与大型商业银行的竞争中牢牢把握住了自身的发展方向，定位于为所在社区小企业和个人客户提供金融服务，最终取得了成功。从我国村镇银行在发展过程中存在的定位不清，监管不明等情况来看，美国的经验无疑是值得我们借鉴的。只有建立起类似美国社区银行那样的监管框架，在加强机构监管的同时，充分的发挥村镇银行的内控机制、行业组织的和社会监督机制的监管功能，建立起风险监管和合规性监管并重的日常监管、市场准入监管和市场退出监管体系。
（二）我国村镇银行可持续发展的制度构想１、完善村镇银行支农性制度建设。当前农村地区金融环境不完善，金融保险制度欠缺的情况依然严重，在巨大的商业利益的驱使下，村镇银行很难抵制利润的诱惑而甘于一心服务三农经济，因此就出现了“村镇银行不村镇”的现象。而脱离农村的村镇银行是无法找到可持续发展路径的，这就要求我们必须构建村镇银行支农性制度。
首先，在财税法上要给予村镇银行优惠和支持。实际上，世界各国的农业发展都依赖于强有力的财政政策支持，如法国，政府每年都要拨出一部分贴息资金给法国农业信贷银行，以支持其农业发展。因此，在推动村镇银行银行可持续发展的道路上，要充分运用宏观调控的法律手段，在财税法中明确规定财政对支农贷款的支持、具体内容可涉及地方政府的财政奖励、税收优惠、政府贴息、政府注资、风险补偿等。这样，可以弥补村镇银行在支农贷款发放的利益不足，保持其支农定位。
其次，制订保证村镇银行支农性定位的强行法规范。目前，中国银监会出台的《村镇银行管理暂行规定》第３９条规定：村镇银行在缴足存款准备金后，其可用资金应全部用于当地农村经济建设。
村镇银行发放贷款应首先充分满足县域内农户、农业和农村经济发展的需要。确已满足当地农村资金需求的，其富余资金可投放当地其他产业、购买涉农债券或向其他金融机构融资。但综合现有规定来看，其存在措辞不清、界定模糊等缺陷，且停留在提倡性或者说是倡导性阶段，在支农性制度规定方面的力度仍然不够。
因此，应在《商业银行法》等相关法律法规中，制订保证村镇银行支农性定位的强行性规定，明确规定其支农性标准，对不达标的村镇银行采取一定的惩处措施。
２、完善农村地区担保制度。担保问题是制约村镇银行可持续发展的一个关键性问题。从三农贷款的现状来看，农民尤其是贫困地区的农民能提供的担保物范围狭窄，合规性差，如果严格按照我国《担保法》的规定进行审查，那么能顺利取得贷款的农民很少。
担保问题如不能解决，村镇银行的支农贷款服务必然遭遇重大阻碍，这就需要进一步完善农村地区的担保制度。
一是要放宽担保物的法律限制，完善农村土地流转制度。目前，从我国《物权法》和《担保法》的规定来看，农村抵押权的客体范围较小，虽然承认了农民对以以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权具有抵押权，但却否认了农民对除此之外的耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权的抵押权。
对农民来说，对集体土地的使用权是较有价值的财产性权利，法律对此项权利的抵押加以限制，严重影响了农民的融资能力。而我国法律对土地使用权处分的限制也使得土地承包经营权的实现受到影响。因此，一方面，应通过立法明确确定土地承包经营权可以成为抵押权的客体；另一方面，在现行法律框架下，构建合理的土地承包经营权流转制度，为以土地承包经营权为客体的抵押权，能够顺利的实现。
二是要创新担保方式，不断推进担保机制改革。为了进一步加大农村金融支持力度，使农民依法顺利取得贷款，促进三农发展，全国各地纷纷试点新的担保方式并进行担保机制改革，涌现了银保合作、农户联保、林权抵押担保等担保方式，但从实践来看，仍存在不少问题。例如，农户联保手续较为复杂，一个农户要贷款，就必须寻找有共同贷款需求并相互信任的其他农户，分别填写申请表等待审批，这个过程可能需要长达几个月。因此，必须结合农村信贷的特点不断创新农村担保方式，并在原来的基础上不断推进担保机制改革。
３、完善村镇银行监管制度。目前，对村镇银行的监管主要是借鉴了商业银行的监管条款，虽然针对村镇银行的特殊性，在存款准备金率、资本充足率方面做了调整，但是却没有考虑到村镇银行在地域性和服务对象特殊性的特征，对其业务，尤其是信贷业务没有明确的监管要求。同时，在其组织形式和治理结构方面，监管也存在缺陷。因此，必须结合村镇银行自身的特点，首先在村镇银行的监管原则、监管机构及其职责进行明确界定。其次，一方面要借鉴《商业银行法》对商业银行的监管内容，制订出符合村镇银行可持续发展需求和其自身特点的市场准入监管制度、日常审慎监管制度、合规性监管制度、问题村镇银行及村镇银行市场推出制度。
另一方面，要严格按照《公司法》的要求，明晰其产权制度并完善内部管理结构。第三，可以借鉴西方发达国家银行监管的做法，利用律师协会、注册会计师等社会监督机构，弥补监管力量的不足，建立一个全方位的监管体系。第四，要建立严格的执法监督机制，确保村镇银行监管制度的有效执行。
四、结 语
建立村镇银行是解决我国现有农村地区银行业金融机构覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分及金融服务缺位等“金融抑制”问题的有效之举。法律制度的建设必然会滞后于村镇银行的发展，但只有不断发现问题、完善法律制度建设，在相关法律制度的保障下，村镇银行才能不断发挥其在促进农村经济发展方面的作用，实现其可持续发展。
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